Das Leben des Staats und ſeine Wiſſenſchaft.

Wir ſind gezwungen, einen fertigen Begriff des Staats hier an
die Spitze zu ſtellen, ohne ſeine tiefere philoſophiſche Begründung unter-
nehmen zu dürfen. Der entſcheidende Beweis für ſeine Richtigkeit muß
dann in ſeiner Fähigkeit geſucht werden, von ihm aus jede den theo-
retiſchen ſowie den praktiſchen Inhalt des Staats betreffende Frage zu
beantworten.

Die Gemeinſchaft der Menſchen erſcheint in der That nicht bloß
als eine Thatſache, ſondern als eine abſolute Bedingung für das höchſte
Princip alles Lebens der Perſönlichkeit, der vollen und freien Entwick-
lung derſelben. Als eine abſolute, das iſt, in der Natur der Perſön-
lichkeit ſelbſt liegende Bedingung für dieſe Erfüllung des Weſens und
der Beſtimmung des letztern iſt ſie ſelbſt nicht eine Folge eines Beſchluſſes
oder Vertrages der Einzelnen zu betrachten, ſondern ſie iſt, wie die
einzelne Perſönlichkeit, durch ſich ſelbſt vorhanden. Sie hat daher ihren
Grund in ſich, unabhängig von dem Einzelwillen und ſelbſt von der
äußern Natur: ſie iſt vielmehr ein Ausfluß deſſelben Weſens, aus dem
die einzelne Perſönlichkeit entſprungen iſt. Sie kann nie aufgehoben
werden, ſo lange es Einzelne gibt; ſie iſt, wie man es anders aus-
drücken kann, dem Begriffe der Perſönlichkeit immanent; es iſt nicht
möglich, ohne ſie den letztern auszudrücken. Das iſt es, was ſchon
Ariſtoteles mit ſeinem ζωον πολιτικον bezeichnen wollte, und was
am Ende auch allen Vertragstheorien zum Grunde liegt. Denn die
Unmöglichkeit, die Nothwendigkeit eines ſolchen Vertrages zu läug-
nen oder auch nur zu bezweifeln, — und nie hat das jemand verſucht
— iſt ſelbſt allein der Beweis für das nicht mehr vertragsmäßige, ſon-
dern ſelbſtbedingte Daſein der menſchlichen Gemeinſchaft.

Iſt ſie aber ein ſolches ſelbſtbedingtes Weſen, ſo iſt ſie eben nicht
mehr bloß Thatſache und Bedingung für die Einzelnen, ſondern ſie iſt,
das höchſte Weſen der letztern ſelbſt beſitzend, daſſelbe was dieſe ſelber
ſind, eine Perſönlichkeit. Und dieſe zur Perſönlichkeit, zum per-
ſönlichen Bewußtſein, zum perſönlichen Wollen und Handeln erhobene
Gemeinſchaft der Menſchen iſt der Staat.

Indem nun der Staat die zum individuellen, perſönlichen Leben
erhobene Gemeinſchaft der Einzelnen, eine ſelbſtändige, höhere und un-
endlich großartigere Geſtalt der Perſönlichkeit iſt, als der Einzelnen, ſo
folgt, daß die Grundbegriffe und Grundverhältniſſe der einzelnen Per-
ſönlichkeit bei ihm nicht bloß im Allgemeinen wieder erſcheinen, ſondern
daß ſie vielmehr in höherer und größerer Form in ihm da ſein müſſen

Nun ſehen wir in der Geſammtheit der Verhältniſſe, welche das
einzelne Individuum umfaſſen und enthalten, zwei ſich ewig wieder-
holende Faktoren erſcheinen und thätig ſein. Der erſte dieſer Faktoren
— und wir müſſen hier ſo kurz als möglich ſein — iſt die freie Selbſt-
beſtimmung der Perſönlichkeit, der unendliche Keim ihrer Entwicklung.
Der zweite dieſer Faktoren iſt dagegen die äußere Welt, die ihr eigenes
Daſein hat, und die den Einzelnen auf allen Punkten umgibt und be-
ſchränkt. Sie iſt die ewig neue Quelle der Unfreiheit, des Beſtimmt-
werdens, der Unterwerfung der an ſich freien Perſönlichkeit unter das
ihr gegenſtändliche Daſein.

Aus dieſen beiden einander entgegengeſetzten Faktoren geht nun
ein Proceß hervor, den wir als den Proceß der Unterwerfung des
zweiten unter den erſten, der äußern Welt in all ihren Formen unter
die freie Selbſtbeſtimmung des Individuums bezeichnen. Er beginnt
bei der rein natürlichen Form des Daſeins der Perſönlichkeit, bei der
Befriedigung des materiellen Bedürfens, und erhebt ſich bis zu der
Berührung deſſelben mit der Gottheit zum Glauben, Lieben und Ahnen.
In allen tauſend verſchiedenen Formen, Bewegungen und Erfolgen iſt
dennoch dieſer Proceß immer derſelbe. Wir nennen ihn mit Einem
Worte: er iſt das Leben der Perſönlichkeit.

Wie es daher ein Leben der einzelnen Perſönlichkeit gibt, ſo gibt
es auch ein Leben des Staats.

Dieß Leben der Perſönlichkeit erſcheint nun dem Weſen derſelben
gemäß, nicht etwa aus einer Reihe von zufälligen oder willkürlichen
Erſcheinungen und Thatſachen. Es hat auf der einen Seite ein hohes
Ziel; es zeigt uns die höchſte, vollendetſte Form der irdiſchen Perſön-
lichkeit mit der Geſammtheit aller äußern natürlichen Dinge im Kampfe;
es iſt gleichſam die höchſte Anſtrengung des perſönlichen Daſeins, einer
mit ſeiner ganzen geſammelten, auf Einen Punkt vereinten Kraft der
Menſchen, um ſich dieſe äußere Welt zu unterwerfen; es iſt ander-
ſeits eben dadurch bedingt durch den gegebenen Inhalt des Weſens der
Perſönlichkeit wie der natürlichen Welt. Das Leben des Staats ent-
faltet ſich daher als ein großartiges Bild, aber als ein Bild, deſſen
Grundzüge feſt und klar in dem Weſen ſeiner beiden Elemente gegeben
ſind, und das daher in allen ſeinen einzelnen Erſcheinungen als eine
organiſche Bethätigung dieſer Elemente erſcheint. Und darum gibt es
nicht bloß eine Kenntniß dieſes Lebens des Staates, ſondern es gibt
eine Wiſſenſchaft deſſelben. Denn das iſt der Unterſchied zwiſchen
der bloßen Kunde der Thatſachen und der Wiſſenſchaft, daß dieſe das
Daſeiende, welches ſie weiß, als einen in ſeinen Grundlagen erkennbaren,
und darum für ſie nothwendigen Proceß begreift, und erſt da befriedigt
[4] iſt, wo ſie jede einzelne Erſcheinung in ihre tiefer wirkenden Urſachen
aufgelöst hat. In dieſem Sinne reden wir von der Wiſſenſchaft des
Staats als von der Wiſſenſchaft ſeines organiſchen Lebens. Sie iſt
die höchſte Form der Wiſſenſchaft des Lebendigen, und umfaßt das
ganze, in der äußern Welt thätige Daſein der Perſönlichkeit. Sie hat
zu ihrer Vorausſetzung die Kunde, und in ihrem höhern Stadium die
Wiſſenſchaft des natürlichen Daſeins, zu ihrem Inhalt die Wiſſenſchaft
des Proceſſes, mit welchem der Staat ſich das erſtere unterwirft. Ihr
gehört alles Folgende an. Aber eben um dieſer ihrer Natur willen
muß — und die weitere Darſtellung wird zeigen, daß das auch ſeine große
unmittelbar praktiſche Bedeutung hat — der beſondere Theil über ſein
organiſches Verhalten zum Ganzen klar ſein. Und wir ſind daher ge-
zwungen, die Gebiete der Wiſſenſchaft vom Staate darzulegen, um die-
jenigen beiden großen Gebiete deſſelben, die unſere eigentliche Aufgabe
bilden, die Vollziehung und die Verwaltung, in ihrem Weſen und ſelbſt
in ihrem Rechte hinreichend beſtimmen zu können.

Die organiſchen Elemente der Perſönlichkeit des Staats.

Die erſte Aufgabe der Wiſſenſchaft des Staats beſteht demnach
darin, den Begriff des Staats als jener höchſten Form der Perſönlichkeit
in die Elemente aufzulöſen, deren Zuſammenwirken das Leben des
Staats erzeugt und ordnet.

Es iſt kein Zweifel, daß dieſe Elemente, da wir den Staat als
die vollendete Form der Perſönlichkeit, wenn auch als eine werdende
ſetzen, im Weſen der Perſönlichkeit überhaupt gegeben ſeyn müſſen, die
im Staate nur eine höhere Geſtaltung empfangen.

Dieſe Elemente nun ſind die folgenden:

Jede Perſönlichkeit iſt zuerſt ein ſelbſtbedingtes Weſen, das ſeiner
Natur nach alles auf ſich bezieht und zum Inhalt ſeiner ſelbſt macht.
Wir nennen dieſe Funktion, die im innerſten Weſen der Perſönlichkeit vor
ſich geht, die Selbſtbeſtimmung, und zwar in ſofern jene Funktion
überhaupt Objekte aus der äußern Welt hat. In ſofern aber dieſe
Gegenſtändlichkeit hinweggedacht wird, erſcheint das reine Sich auf Sich
beziehen, das reine durch und in ſich ſelbſt ſeyn, oder wie man es ſonſt
bezeichnen will; und dieß reine für ſich ſeyn iſt das Ich der Perſön-
lichkeit. Im einzelnen Menſchen verſchwindet daſſelbe; es hat keine
eigene ſelbſtändige Erſcheinung. Im Staate dagegen erſcheint es
ſelbſtändig als das Staatsoberhaupt, das im Königthum ſeine
vollendetſte Form empfängt.

Dieſe, mit dem Begriff des Ich gegebene, und das eigentliche
[5] Weſen der Perſönlichkeit bildende Selbſtbeſtimmung der letzteren, in
ſofern ſie es mit den Thatſachen, Erſcheinungen und Kräften der äußern
Welt zu thun hat, und dieſe in das innere Leben der Perſönlichkeit
aufnimmt, iſt der Wille. Die große Funktion des perſönlichen Willens
in der äußern Welt beſteht darin, dem Natürlichen und dem Gegen-
ſtändlichen einen neuen, durch die Perſönlichkeit geſetzten Zweck zu
geben. Es gibt daher kein abſtraktes Wollen; das Etwas, was das
Wollen will, iſt eben der Zweck, den die äußern Dinge durch die Per-
ſönlichkeit empfangen ſollen. Der Wille gibt daher vermöge des Zweckes
den Dingen ein neues Leben, das perſönliche. Und dies Moment des
Wollens iſt nun gerade wie bei der Perſönlichkeit in ihrer abſtrakteſten
Geſtalt, im Staate nicht bloß ganz ſelbſtändig vorhanden, ſondern es
hat in ihm ein eigenes, nur für das Wollen beſtimmtes Organ. Dieſes
Organ nennen wir ſchon hier die geſetzgebende Gewalt, und die
ſelbſtändige reine Thätigkeit des Wollens die Geſetzgebung. Der
einzelne beſtimmte Wille dieſer Gewalt iſt das Geſetz.

In der einzelnen Perſönlichkeit nun wie im Staate hat dieſer für
ſich gedachte ſelbſtbeſtimmte Wille zu ſeinem Inhalt nur noch diejenige
Geſtalt des äußern Daſeyns, welche der Wille will; noch nicht die
wirklichen Verhältniſſe, auf welche er ſich bezieht. Es muß daher ein
zweiter Proceß entſtehen, durch welchen die Perſönlichkeit dieſen Inhalt
ihres Willens in der äußern wirklichen Welt zu verwirklichen trachtet.
Dieſen Proceß nennen wir die That. Die That, indem ſie die Ge-
ſammtheit der Momente und Geſtaltungen des äußern Lebens in ſich
aufnimmt und ſie dem Willen unterwirft, iſt eine unendlich vielgeſtal-
tige und wechſelnde. Sie iſt es, welche dem abſtrakten Begriffe der
Perſönlichkeit erſt ſeinen concreten Inhalt gibt; in ihr iſt das wirkliche
Leben der letztern enthalten; ſie iſt aber zugleich das Gebiet, in wel-
chem die ſelbſtändigen Kräfte des äußern Daſeyns gegenüber dem Willen
der Perſönlichkeit ſich zur Geltung bringen, und die reine und unbe-
dingte Verwirklichung dieſes Willens modificiren. Die That nimmt
daher dieſe Gewalt der Dinge in den Willen der Perſönlichkeit auf;
ſie iſt dadurch wieder nicht bloß die einfache Erſcheinung dieſes Willens,
ſondern ſie hat, die Verſchmelzung der Wirklichkeit mit dem Willen
vollziehend, ein ſelbſtändiges Leben, eine ſelbſtändige Funktion, die nie-
mals ganz von dem rein ſelbſtbeſtimmten Willen der Perſönlichkeit er-
füllt und erſchöpft, ja nicht einmal immer von ihm beherrſcht wird.
In ihr zeigt es ſich erſt, daß das was wir das Leben nennen, eine
doppelte Bewegung enthält, die einen ganz verſchiedenen Charakter hat,
und die wohl getrennt werden muß, will man überhaupt das wirkliche
Daſeyn der Perſönlichkeit verſtehen. Der erſte Theil dieſer Bewegung
[6] iſt derjenige Proceß, durch welchen die Perſönlichkeit den Eindruck der
Dinge in ſich aufnimmt, und ſie in ſich durch ihren Willen beſtimmt;
der zweite Theil iſt der Proceß, der dieſen Willen in die Außenwelt
trägt, und der dadurch, indem er die letztere unterwirft, von ihr wie-
der mannigfach bedingt wird. Das iſt für jede Perſönlichkeit gültig,
und mithin auch für den Staat. Und es verſteht ſich, daß dieſer Selb-
ſtändigkeit der That im Weſen des Staates nun auch beſtimmte Organe
entſprechen und beſtimmte Geſetze und Regeln, nach welchen dieſelbe
vollbracht wird. Dieſe letzteren aber zerfallen wieder in die beiden
großen Grundformen der Vollziehung und der Verwaltung; und
bei ihnen beginnt unſere eigentliche Aufgabe.

Allerdings iſt hier nicht der Ort, weder eine hiſtoriſche, noch eine kritiſche
Beurtheilung der Staatsphiloſophie und der Begriffe vom Staate zu geben.
Allein es iſt dennoch unumgänglich unſere Grundauffaſſung neben der bisherigen
ſcharf zu beſtimmen, da nur dadurch für viele das Folgende ganz verſtändlich
werden dürfte.

Der gemeinſame Charakter aller Staatsbegriffe ſeit Plato beruht darauf,
den Staat als die organiſche Conſequenz irgend eines andern Begriffes
zu entwickeln; ſei es des Rechts, ſei es der sociabilitas, ſei es des Gemeinwohls,
ſei es des Weſens der ſittlichen Geſetze, ſei es des ſich ſelbſt ſetzenden Begriffes.
So heftig auch der Streit unter dieſen verſchiedenen Anſichten ſein mag, ſo ſind
ſie doch niemals ſehr verſchieden geweſen, wenigſtens in ihrem Princip. Faſt
alle haben zwar den Irrthum gemein — wenigſtens kenne ich keinen, der ihn
nicht theilte — daß jeder von allen dieſen Philoſophen bloß dadurch, daß er
auf einem andern Wege zu ſeinem Begriffe kam, auch einen weſentlich andern
Begriff vom Staate gehabt habe. Es wäre aber ſehr leicht zu zeigen, daß am
Ende der in allen dieſen Philoſophien ſo entſtandene Staat bei allen Philoſophen
ſtets faſt ganz genau derſelbe iſt.

Wir müſſen dem unſere Anſchauung entgegenſetzen. Wir thun es, weil
es gewiß bleibt, daß alle Wiſſenſchaft zuletzt ihre höchſte Ordnung und Klarheit
doch nur durch die Philoſophie erhält. Vielleicht am meiſten in der Staats-
wiſſenſchaft; gewiß innerhalb derſelben am meiſten auf unſerm Felde.

Der Staat iſt weder eine Anſtalt, noch eine Rechtsforderung, noch eine
ethiſche Geſtaltung, noch ein logiſcher Begriff, ſo wenig wie das Ich des Men-
ſchen. Der Staat iſt eine — die höchſte materielle — Form der Perſön-
lichkeit. Es iſt ſein Weſen, ſeinen Grund in ſich ſelbſt zu haben. Es kann
ſo wenig bewieſen werden, und ſo wenig „begründet“ werden, als das Ich. Er
iſt er ſelber. Ich kann ihn, wie das Ich, nicht aus einem andern entwickeln.
Er iſt die gewaltige Thatſache, daß die Gemeinſchaft der Menſchen,
außerhalb und über dem Willen der Gemeinſchaft ſelbſt, ein eigenes, ſelb-
ſtändiges und ſelbſtthätiges Daſein hat.

Der Staat hat daher nicht etwa, wie die bisherige Philoſophie ſagt, nur
eine „Beſtimmung,“ und iſt mit ihr erſchöpft, ſondern er hat ein Leben. Dieß
[7] Leben liegt in ſeiner freien Selbſtbeſtimmung. Er kann ſogar Unrecht thun,
wenn auch nur der Idee der Perſönlichkeit, nicht ſich ſelber oder den Dingen.
Er wird erzeugt und ſtirbt. Ihn richtet Gott in der Geſchichte.

Das unbedingt und klar auszuſprechen, iſt hier deßhalb nothwendig, weil
zunächſt aus dieſer Anſchauung der durchgreifende Unterſchied zwiſchen der fol-
genden und der gewöhnlichen Behandlung der Lehre von Vollziehung und Ver-
waltung des Staats folgt. Dieſer wieder liegt nicht etwa in der formalen An-
erkennung der Perſönlichkeit im Staat. Dieſe iſt alt, und hat ſich in der letzten
Philoſophien, namentlich des jüngern Fichte (Syſtem der Ethik II. 21. Abth.
z. B. S. 329 „der Staat iſt das umfaſſendſte ſittliche Individuum“ und Röß-
lers (Allgem. Staatslehre, z. B. S. XXIII) wieder Bahn gebrochen. Mit dieſer
formalen Idee iſt nichts gewonnen; ſie erſcheint ſelbſt nur als Moment einer
dialektiſchen Conſequenz. Und zwar darum iſt nichts damit gewonnen, weil
ſie nicht zu demjenigen gelangen kann, was eigentlich das Weſen der Perſön-
lichkeit ausmacht, der That derſelben. Die That mit ihrem Weſen und In-
halt iſt der Grundbegriff für Vollziehung und Verwaltung. Sie kann nicht
aus Prämiſſen entwickelt werden; ſie iſt das, was in der Perſönlichkeit das
ſchaffende Element, die lebendige Ahnung der Gottheit iſt. Sie iſt das Werden
nicht durch das Geſetz des Denkens, ſondern durch den abſolut freien Inhalt des
Ich. Wir wiſſen recht wohl, daß es in der ganzen Philoſophie keinen Begriff
und keine Lehre von der That gibt; hat doch nicht einmal die Statiſtik zu ſagen
vermocht, was eine Thatſache ſei. Der Grund der That iſt das unendliche
Ich; das Daſeiende und Begriffene iſt erſt der Inhalt der That. Die alte
vorkantiſche Philoſophie hat ſie einfach als thatſächliches Corollarium der Pflicht
verſtanden; die Identitätsphiloſophie hat ſie dialektiſch aufgehoben; merkwürdig
genug, daß ſelbſt Hegel nicht zu der Frage kam, ob neben dem was wirklich
iſt, auch das was wirklich wird, vernünftig iſt. Die neueren Philoſophen,
Herbart, Kraus, Schopenhauer, von andern zu ſchweigen, kennen ſie überhaupt
nicht. Aber die That iſt die Wirklichkeit der Perſönlichkeit. Erſt in ihr iſt dieſe
das was ihr Weſen iſt, Selbſtbeſtimmung; in der That iſt ſie ihr eigener Grund.
Die Philoſophie hat dieſen Begriff nicht. Daher hat die ganze Staats-
philoſophie keinen Begriff der Verwaltung; höchſtens daß die Verwal-
tung wie bei Fichte dem älteren (Naturrecht 2. Thl.) als Pflicht, bei Fichte
dem jüngeren als Aufgabe des Staats erſcheint. Die Philoſophie iſt daher in
ihrer bisherigen Geſtalt ganz unfähig, der Staatslehre über die Verfaſſung
hinaus den Weg zu zeigen. Wir werden ſie darum künftig in unſerer Arbeit
nicht gebrauchen. und nicht mit ihr zu rechten haben. Denn ohne den Begriff
und Inhalt der That zu entwickeln, kann man weder Vollziehung noch Ver-
waltung begreifen. Daher iſt nirgends im Gebiete der Verwaltung ein Einfluß
der Philoſophie vorhanden, während er im Gebiete der Verfaſſung um ſo größer
iſt, und dieſer Einfluß iſt unmöglich, ſo lange man Weſen und Inhalt des
Staats nur als Conſequenz eines andern Begriffes ſetzt. Denn iſt er nichts
als das, ſo kann er auch nichts als dieſe Conſequenz vollziehen; er kann
„Zwecke“ und „Aufgaben“ und „organiſchen Inhalt“ haben, aber er kann in
ſeiner That nicht mit ſeinem Weſen in Gegenſatz gerathen, das Thun
[8] deſſelben kann nicht ſelbſtändig gegenüber dem Wollen auftreten; es kann zwar
formell eine Verwaltung und Vollziehung, aber kein Verwaltungsrecht erſcheinen.
Die Möglichkeit des Verſtändniſſes des letzteren hört da auf, wo ich den Staat
aus dem Begriff des Rechts entwickele; ſie beginnt da, wo ich ihn als eine
ſelbſtthätige Form der Perſönlichkeit erfaſſe. Es gibt keinen andern Weg. Der
aber leitet noch zu vielen andern Dingen, welche als hohe, erhabene Ziele der
Wiſſenſchaft künftiger Geſchlechter vorbehalten bleiben. Wir können hier nur
die erſten, rohen Grundlagen finden. Eine größere Zeit wird Größeres leiſten.
Möge ſie bald kommen. In ihr werden wir die goldenen Tafeln im Graſe
wiederfinden. — Denen aber, die dieſe Grundgedanken für „myſtiſch“ erklären
möchten, wollen wir zum Schluſſe zurufen, daß die gewaltigſten Wahrheiten
des geiſtigen Lebens in der Geſchichte und im Einzelnen ſtets diejenigen geweſen
ſind und bleiben werden, die man nicht bewieſen hat und nicht beweiſen kann.
Den Gründen folgen wir, indem wir neue Gründe aus ihnen erzeugen; aber
das göttliche Leben der höchſten Religion, Kunſt und Wiſſenſchaft ruht nicht auf
Beweiſen und Urſachen.

Die beiden Begriffe der Vollziehung und der Verwaltung.

Indem wir nunmehr den Begriff der Vollziehung von dem der
Verwaltung trennen, und dieſe Trennung der ganzen folgenden Arbeit
zum Grunde legen, wird es wohl nothwendig werden, dieſen Unter-
ſchied ſo tief und ſo klar als möglich zu begründen.

Offenbar iſt jener erſte von uns bezeichnete Proceß, die Selbſtbe-
ſtimmung des Willens der Perſönlichkeit, weder im Weſen der letztern,
und noch weniger im Staate ein einfacher. Wir unterſcheiden hier
vielmehr eine ganze Reihe von Stadien und Verhältniſſen, welche erſt
zuſammen genommen die Bildung des Willens oder die Geſetzgebung
enthalten. Dieſe einzelnen Momente in der Bildung des Staatswillens
kann man jedoch in zwei Hauptgruppen theilen; jede dieſer Gruppen
enthält zwar wieder eine Menge von Momenten, jedoch werden dieſelben
von gemeinſchaftlichen Grundlagen beherrſcht. Wir nennen ſie die Be-
rathung und die Beſchlußfaſſung. Verhältniſſe und Rechte beider ge-
hören in die Verfaſſungslehre.

Ebenſo nun wie ſich in der Willensbeſtimmung des Staats ſolche
Grundverhältniſſe ſcheiden, ſo iſt es auch in der Thätigkeit deſſelben
der Fall.

Dieſe Thätigkeit des Staats, wie wir ſie als ſelbſtändiges Moment
im perſönlichen Leben deſſelben ſo eben vorgelegt, und welche ſeinen
Willen im wirklichen Leben vollbringt, zeigt bei genauer Betrachtung
einen doppelten Charakter.

Einerſeits hat ſie den Willen der einheitlichen Perſönlichkeit des
[9] Staats zum Inhalt, und muß daher in allen Formen und Geſtaltun-
gen, die ſie annehmen mag, immer dieſelbe ſein. Sie muß von dieſem
Standpunkt betrachtet, nichts zum Inhalt haben, als eben den Willen
des Staats, wo ein ſolcher Wille beſtimmt und gegeben vorliegt; wo
aber ein ſolcher ausdrücklicher Wille mangelt, da muß ſie aus dem
Weſen des Staats die Aufgabe und Richtung ihrer Thätigkeit ſchöpfen,
und die formelle Willensbildung des Staats durch ihren eigenen Willen
erſetzen. Sie erſcheint daher hier nur noch als die reine Kraft des, ſeinen
Willen vollziehenden oder durch ſeine Thätigkeit ſein Weſen verwirk-
lichenden Staats, noch ohne Rückſicht auf die Objekte deſſelben; und in
dieſem Sinne nennen wir ſie die vollziehende Gewalt, und dieſe
abſtrakt, und noch ohne beſtimmten Inhalt gedachte Thätigkeit dieſer
Gewalt die Vollziehung.

Andrerſeits iſt dieſe vollziehende Gewalt für ſich gedacht, nur der
Organismus der Möglichkeit der Thätigkeit, oder die Kraft für ſich.
Die wirkliche Thätigkeit entſteht, ſowie dieſe Vollziehung nun die wirk-
lichen Verhältniſſe und Gegenſtände des Staatslebens ergreift, und in
ihnen den Willen oder das Weſen des Staats concret zur Verwirklichung
bringen will. Hier empfängt die vollziehende Gewalt ihre Aufgabe an
ihrem Objekte; ſie muß wie ſchon geſagt, daſſelbe innerlich und äußer-
lich verarbeiten; die Geſetze des Lebens dieſer Objekte bringen ſich zur
Geltung und geben der Vollziehung Geſtalt und Maß, Mittel und Ziel;
die großen Gebiete deſſelben theilen die letzten ſelbſt wieder in große,
ihnen entſprechende Funktionen, und die Vollziehung, inſofern ſie
auf dieſe Weiſe Geſtalt, Eintheilung und Namen durch Natur und
Kraft ihrer Objekte empfängt, heißt dann die Verwaltung.

Man kann daher ſagen, daß das thätige Leben des Staats ſich in
dieſen zwei Grundformen, Vollziehung und Verwaltung darſtellt; jene
die Kraft an ſich, aus welcher die Thätigkeit hervorgeht, dieſe die wirk-
liche Thätigkeit, welche die Kraft enthält. Es leuchtet ein, daß in dieſem
Sinne Vollziehung und Verwaltung zugleich den Ausdruck der beiden
Beziehungen enthalten, in denen die Thätigkeit des Staats ſteht. Die
Vollziehung bedeutet und enthält das Verhältniß der Thätigkeit zum
Willen und Weſen zu Geſetz und Natur des Staats, die Verwaltung
das Verhältniß deſſelben zum concreten Leben, das der Staat umfaßt,
und zu der Macht der Thatſachen in ſeinem materiellen Daſein. Da-
her laſſen ſich beide äußerlich gar nicht trennen; es giebt keine Voll-
ziehung ohne eine Verwaltung, und keine Verwaltung ohne eine Voll-
ziehung; ſie ſind ſtets verbunden wie zwei Seiten derſelben Fläche, aber
dennoch ſtets verſchieden wie jene. Allerdings können wir in der Pſycho-
logie des Einzelnen jenen Unterſchied thatſächlich nicht verfolgen; die
[10] Gränzen beider Funktionen gehen ſo innig in einander, daß die Scheidung
als Abſtraktion erſcheint. Allein im Staate ſind ſie ſehr beſtimmt trenn-
bar, und ihre Trennung wird ſogar zu einer der wichtigſten Vorausſetzun-
gen des Verſtändniſſes des Staatslebens. Denn das iſt ja das Weſen der
höhern Perſönlichkeit, daß in ihr die unklaren Elemente der niedern ſich
ſelbſtändig zur Geltung bringen. Und es wird ſogar nicht einmal ſchwierig
ſein, jenen Unterſchied ſchon hier ſo unzweifelhaft darzulegen, daß er ſo-
gleich als Grundlage der ganzen folgenden Darſtellung dienen könne.

Die Lehre von den „Staatsgewalten.“ — Der Begriff der Staats-
gewalten, ihre Benennung, Scheidung und Begränzung gehört zwar eigentlich
der Verfaſſungslehre an, iſt aber ſo durchgreifend wichtig, und ſo ſehr beinahe
vergeſſen, daß wir ſie zum Verſtändniß unſerer Auffaſſung hier in ihren Grund-
zügen bezeichnen müſſen.

Unter den „Staatsgewalten“ verſteht man eigentlich (unklar) die großen
organiſchen Funktionen des Staats. Das Auftreten des Begriffes ſetzt daher
die entſtehende Herrſchaft des Staats über die territoriale Zerſplitterung ſeiner
Macht im Lehnsweſen voraus; er muß angeſehen werden als der Anfang des
organiſchen Verſtändniſſes des Staatslebens. Er iſt daher die höhere Form
derſelben Vorſtellung, welche die „Hoheitsrechte“ (Regalien) bezeichnen. Die
Hoheitsrechte des Staats ſind die Rechte auf die im Weſen des Staats liegenden
Funktionen, aber in ihrer lehnsrechtlichen Entſtehung gedacht, gegenüber den
Rechten der Grundherrlichkeit; ſie enthalten daher beſtändig eine unverkennbare
Verſchmelzung privatrechtlicher und öffentlich rechtlicher Rechtstitel. Erſt in der
Vorſtellung von „Staatsgewalten“ tritt die Idee des Staats ſelbſtſtändig her-
vor; Hoheitsrechte kann der Staat haben, zum Theil aber auch nicht haben,
oder verlieren, wie es ſeine geſchichtliche Entwicklung mit ſich brachte; die Staats-
gewalten dagegen ſind mit ſeinem organiſchen Weſen ſelbſt, von ihm untrennbar,
gegeben. Man muß in dieſer Beziehung die franzöſiſche und die deutſche Auf-
faſſung unterſcheiden. Die erſtere legt den Begriff der Staatsgewalten, die
letztere den Begriff der Hoheitsrechte zum Grunde, um zu einer organiſchen
Auffaſſung des neueren Staatslebens zu gelangen. Die erſte will damit ein
Syſtem der organiſchen Freiheit, die letztere ein Syſtem des organiſchen Rechts
ſetzen. Die franzöſiſche Auffaſſung beginnt ſchon mit Montesquieu. Bei ihm
treten die „trois sortes de pouvoir: la puissance législative, la puissance
exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens (die Militärmacht)
et la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit civil“ L. XI.
ch. VI. auf. Die letztere iſt die puissance de juger, alſo eigentlich gar keine
vollziehende, ſondern eine richterliche Gewalt. Die pouvoirs intermédiaires,
von denen er 1—4 redet, ſind vielmehr die ſtändiſchen Ordnungen der Geſell-
ſchaft. Der wichtigſte Satz im ganzen Esprit des lois iſt ohne Zweifel der,
daß die Freiheit nur in der „Trennung jener drei Gewalten“ geſichert werden
könne. Was er ſich unter dieſer Trennung dachte, läßt er ungeſagt. Allein
das Streben nach Freiheit, das die ganze Hälfte des achtzehnten Jahrhunderts
erſaßt, läßt die Vorſtellung entſtehen, daß auf dem richtigen Verſtändniß der
[11]pouvoirs des Staats die Organiſation jeder freien Verfaſſung beruhe. So
ſchon in der Encyclopädie von Al. und Did. Art. Représentant, Pouvoir und
a. a. O. Sieyes, die perſonificirte Reflexion der Revolutionen, ſcheidet dann die
drei Gewalten etwas anders: die geſetzgebende, die aktive oder exekutive, welche
die beiden Gewalten, die richtende und die verwaltende, zugleich enthielt, und
die coercitive; (Oeuvres I. 360) welche Auffaſſung zu den vier Gewalten der
Conſtitution von 1791 wurde. Damit iſt dann dieſe theoretiſche Scheidung in
die Verfaſſungsurkunden aufgenommen und erhält ſich bis auf die neueſte Zeit,
ohne daß man damit ein klares Bild gewonnen hätte; ſo in den von Klüber
§. 100 bereits angeführten Chartes von Braſilien 1823 und Portugal 1826,
dann in der Verfaſſung von Neapel 1848, Toscana und Piemont (eod.); Benj.
Conſtant bringt dann unter der Reſtauration ein neues Moment hinein. Er
fühlt, daß wenn man mit dem Syſtem der Pouvoirs den Staat umfaſſen will,
auch das Königthum als eine eigenthümliche „Gewalt“ erſcheinen müſſe, und
bezeichnet es als das Pouvoir régulateur; dadurch entſtand das wunderliche
Verhältniß, daß der König zugleich als pouvoir exécutifundrégulateur
begriffen ward; der erſte Beweis, daß man mit dem Begriffe der Pouvoirs
den Staat nicht organiſch erfaſſen kann. Demnach fehlte die einzige wahre
Grundlage dieſes Verſtändniſſes, der Begriff der Perſönlichkeit. Man mußte
daher bei jenem Begriffe bleiben und um mit ihm auszureichen, ſchuf nun jeder
wieder andere Pouvoirs, und zwar für jedes Gebiet, das als ein ſelbſtändiges
in der Verwaltung erſchien; ſo entſtand ein Pouvoir municipal, ein Pouvoir
électif, ein Pouvoir administratif, und bei den Deutſchen ſogar eine Kameral-
Gewalt. Bentham (Traité de législ. III. 342) brachte es zu ſieben Gewalten,
ohne zu ſehen, daß er das Thätige aus ſeiner Thätigkeit, die Natur des
Staats aus ſeinen Funktionen, ſtatt umgekehrt, conſtruire. Es war offenbar,
daß man auf dieſem Wege nur zu Verwirrungen gelangen könne. Ohne ſich
daher über das Weſen der Pouvoirs klar zu werden, ließ man ſie allmählig
fallen; ſie ſind, nachdem ſie bis zum Ende der Reſtauration in Frankreich ge-
herrſcht, ziemlich vollſtändig aus der Literatur verſchwunden, und erhalten ſich
nur noch in dem hergebrachten Satze, daß „der König das Haupt der voll-
ziehenden Gewalt“ ſey. Auf dieſen Punkt kommen wir unten zurück.

Was nun die deutſche Literatur betrifft, ſo iſt hier die Verwirrung be-
deutend größer. Allerdings geht die deutſche Staatslehre, wie ſchon geſagt,
von dem Grundbegriff der Hoheitsrechte, ſtatt von dem der Gewalten aus, und
da keine Revolution an die Stelle dieſes rechtlichen Begriffes den organiſchen
ſetzte, ſo blieb derſelbe bis auf unſere Tage beſtehen. Hoheitsrecht bedeutet aber
den deutſchen Staatsrechtslehrern zweierlei; erſtlich die Rechte, welche das König-
thum von dem Lehnsherrn hiſtoriſch wirklich erworben hat, und zweitens die
Rechte, welche dem Staate ſeinem Weſen nach zukommen. Da keine Philoſophie
dieſelben über das wahre Verhältniß aufklärte, ſo verwechſelten ſie beide Seiten
der Sache beſtändig, und nahmen daher auch willig den Begriff der franzöſiſchen
Pouvoirs in die Theorie auf, namentlich gegen Ende des vorigen Jahrhunderts.
Dadurch entſteht eine ſolche Verwirrung aller Begriffe und Ausdrücke, daß es
faſt eben ſo nutzlos als unmöglich iſt, nach irgend einer klaren Vorſtellung über
[12] den Inhalt des Staats zu ſuchen. Doch kann man zwei Richtungen unter-
ſcheiden. Die eine kann man als die conſtruirende bezeichnen; ſie folgt dem
franzöſiſchen Vorgange, und verſucht ſo viel als möglich ohne Beziehung auf die
Hoheitsrechte den Staatsorganismus in ſeine Gewalten zu zerlegen; in größerem
Maße Schlözer (Allgem. Staatsrecht und Staatsverfaſſungslehre 1793 S. 100,
potestas, legislativa, coercitiva, punitiva, judiciaria, inspectiva, reprae-
sentativa, cameralis, alſo das franzöſiſche Vorbild ſchon damals übertroffen.
Aehnlich Mayer Syſtem der Staatsregierung und Umriſſe 1803 mit ſieben
Gewalten). Dann kommen Verſuche, die alte trias politica herzuſtellen, die
legislativa, judiciaria, executiva, wie bei Heidenreich, Hufeland u. A.
Das Suchen gewinnt feſte Geſtalt in der Epoche der conſtitutionellen Epoche
des Staatsrechts; namentlich wird Benj. Conſtant das Muſter. Der be-
deutendſte Vertreter dieſer Richtung war Ancillon (Staatswiſſenſchaft 1820),
der übrigens noch eine „verwaltende Gewalt“ ſetzt, bis endlich das Hauptwerk
in dieſer Richtung, Aretins Staatsrecht der conſtitutionellen Monarchie B. I.
S. 170 in Verzweiflung über den Wirrwarr trocken erklärt „die meiſten Staats-
rechtsſchriftſteller ſind nun darüber einverſtanden, daß die bisherigen Einthei-
lungen nichts taugen, und daß man „der Trennung der Gewalten nicht bedarf,
vielmehr dieſelbe mit zahlloſen Colliſionen und gefährlichen Kämpfen verbunden
iſt.“ Das wäre nun ganz gut geweſen; allein unterdeſſen hatte ſich die zweite
Richtung der Sache bemächtigt, nämlich die des poſitiven Staatsrechts. Dieſe
bedurfte der Eintheilungsgründe für ihre Darſtellung, und nahm daher, weil
die alten „Regalia“ für das junge Staatsleben nicht mehr ausreichten, jetzt
die „Gewalten“ neben den Hoheitsrechten auf. Dieſe Hoheitsrechte hatte man
ſchon vorher in weſentliche und unweſentliche, in innere und äußere getheilt.
Nun kamen die Gewalten hinzu, und die Verwirrung ward vollſtändig. Gönner
war in ſeinem deutſchen Staatsrechte 1803 vielleicht der erſte, der aus dieſen
Begriffen ein Syſtem zu machen trachtete. Man ſieht ſeiner Mühe (§. 274 ff.)
es an, wie ſchwer es ihm wird, nur überhaupt zu irgend einem Reſultate zu
gelangen. Das Ergebniß iſt zuletzt, daß er alle Hoheitsrechte zugleich Staats-
gewalten nennt und dann alle Funktionen des Staats als Gewalten be-
zeichnet, die er dann gemeinſam unter dem Ausdruck „Regierungsrecht“ (Erſter
Theil, zweites Buch) verarbeitet. Bei dem Stammvater des deutſchen Bundes-
rechts, dem deutſchen Sieyes, Klüber, bleibt dieſelbe Auffaſſung; Hoheitsrecht
und Gewalten ſind ihm in einer gewiſſen Weiſe gleichbedeutend, aber dennoch
fühlt er, daß ſie verſchieden ſind, und kommt daher zu gar keinem Reſultat.
Er iſt der Hauptvertreter der Literatur des deutſchen Staatsrechts, welche von
da an es ſich zur Aufgabe ſtellt, die Klarheit über den Staat im Ganzen
vollſtändig aufzugeben, dagegen jedes einzelne Verhältniß auf das Gründ-
lichſte zu unterſuchen. Bei der hohen praktiſchen Wichtigkeit dieſer einzelnen
Rechte riß die Richtung die ganze Literatur mit ſich fort, um ſo mehr als die
Philoſophie vollſtändig unfertig daneben ſtand. (Vergl. z. B. Klüber §. 99 ff.)
Jeder deutſche Publiciſt wählte von jetzt an ganz nach ſeiner Convenienz die
Ausdrücke: Staatsgewalt, Regierungsrecht oder Regierungsgewalt, Hoheit,
Hoheitsrecht. Man vergl. z. B. MaurenbrecherII. Thl. Kap. 2., der
[13] überdieß eine trias politica aufſtellt, welche die oberaufſehende mit enthält §. 41.
Zachariä, deutſches bürgerliches Recht a. a. O. und andre. Dennoch iſt
ein gewiſſer Drang da, aus all dieſen Unklarheiten herauszukommen. Dieſer
erſcheint in der Reducirung aller jener Vorſtellungen auf die einfache Vorſtellung
von der „Staatsgewalt“ wie bei Zöpfl Staatsrecht Abſchnitt IV.Mohl,
Encyclopädie der Staatswiſſenſchaften §. 11 und 15 (der ſogar von „Eigenſchaften“
der Staatsgewalt — vier hat ſie, mehr nicht — redet). Der Begriff dieſer
Staatsgewalt hat ſich aber hiſtoriſch gebildet, wie wir unten in der Geſchichte
der vollziehenden Gewalt zeigen werden, und konnte daher in ſeiner eigenen
Unbeſtimmtheit, mit der er das ganze Staatsleben umfaßte, den Unterſchied
der einzelnen Gewalten nicht weiter erklären. Wir dürfen hoffen, daß das nun
anders wird. Weſentlich wird dazu der Gedanke beitragen, den wir Mohls
Württemb. Staatsrecht verdanken, den er aber nicht feſtzuhalten vermochte,
daß Verfaſſung und Verwaltung zwei ſelbſtändige Gebiete des Staatslebens
ſeyen. Es ergibt ſich aus allem, daß der Begriff der „Gewalt“ an ſich ein
ganz richtiger iſt; daß der Fehler nur darin lag, daß man das Weſen des
Staats aus der Gewalt, ſtatt die Gewalt aus dem Weſen des Staats ent-
wickeln wollte; hat man die organiſchen Grundgedanken des Staatslebens, ſo
ordnen ſich dieſe Begriffe von ſelber. Und da es uns hier nur auf das Erſtere
ankam, ſo dürfen wir die Erläuterungen der Begriffe von Staatsgewalt, Re-
gierung, vollziehender Gewalt u. ſ. w. jetzt an ihre beſondere Stellen verweiſen.

Der Begriff der Regierungslehre. Die drei Gebiete der
Verwaltung.

Jede vollziehende Gewalt nämlich iſt zwar ein ſelbſtändiges Moment
in der organiſch gegliederten Perſönlichkeit des Staats; allein ſie ſteht
nicht für ſich da. Ihre Quelle iſt eben der, in ſeinem wirklichen Leben
ſich verwirklichende Staat; ihr Inhalt kann daher auch kein anderer,
als die Verwirklichung der Staatsidee ſein. Sie wird dieſen Inhalt
ſtets zunächſt in dem beſtimmt formulirten Willen des Staats,
dem Geſetze ſuchen; allein ſie kann und darf nicht bloß mit dem
formellen Geſetze ſich begnügen. Sie muß vielmehr von den Forde-
rungen, welche die Idee des Staats ſtellt, durchdrungen ſein; ſie muß
nichts wollen, als was ſie ſelbſt als Inhalt des letzteren erkennt; ſie
widerſpricht ihrem eigenen Weſen, wenn ſie etwas anderes will; ſie
muß daher die geſammte Aufgabe, welche dieſe Idee verwirklichen will,
ſich ſelber zum Bewußtſein erheben; und das Durchdrungenſein von
dieſer Idee, von dieſem Bewußtſein iſt eben dasjenige, was ſie zu einem
lebendigen Gliede des Staatsorganismus macht. Dieß Bewußtſein
geſtaltet ſich nun für die wirkliche Thätigkeit zu gewiſſen, dieſelben im
Einzelnen leitenden, für jede derſelben zur gleichmäßigen Gültigkeit
[14] gelangenden Principien, in welchen eben das geiſtige Band zwiſchen dem
inneren Leben des Staats und dieſer ſeiner ſelbſtändigen vollziehenden
Kraft gegeben iſt: und inſofern nun die vollziehende Gewalt auf dieſe
Weiſe von den, aus dem ſittlichen und rechtlichen Organismus des
Staats ſich ergebenden Principien durchdrungen und beſeelt iſt, nennen
wir die Vollziehung die Regierung des Staats. Die Lehre, welche
dieſe Principien finden und ergründen lehrt, iſt dann die Regie-
rungslehre; die Kunſt, das richtige Verhältniß der allgemeinen Prin-
cipien zu dem gegebenen Zuſtande eines Staates zu jeder Zeit zu fin-
den, heißt die Regierungskunſt oder Politik.

Der Unterſchied zwiſchen vollziehender Gewalt und Regierung, den
man nie gehörig beachtet, iſt daher eben ſo wenig ein äußerlicher,
als der zwiſchen Vollziehung und Verwaltung. Die Regierung iſt eben
nichts als die principielle Vollziehung. Es iſt aber kein Zweifel,
daß dieſer Unterſchied, wie der Unterſchied zwiſchen Form und Inhalt
überhaupt, ein hochwichtiger iſt. Die Folge wird zeigen, daß derſelbe
faſt auf jedem Punkte ſeine Conſequenzen erzeugt. Ohne die ſcharfe
Innehaltung aller dieſer Unterſcheidungen aber iſt eine ſyſtematiſche
Wiſſenſchaft überhaupt nicht möglich. Wo ſelbſt die Sprache aller
Nationen die Unterſcheidung zwiſchen Vollziehung, Regierung und Ver-
waltung klar und unbedingt feſthält, darf da die Wiſſenſchaft weniger
in Beſtimmtheit der Auffaſſung leiſten, als das Wort, deſſen ſie ſich
bedienen muß? —

Während auf dieſe Weiſe Vollziehung und Regierung, jene das
organiſche, dieſe das principielle Verhalten der wirklichen Thätigkeit zur
innern Selbſtbeſtimmung der Staatsperſönlichkeit enthalten, eröffnet
ſich uns mit der Verwaltung das Gebiet des wirklichen Staatslebens
und der concreten Geſtalt, welche in ihm die Aufgaben der Vollziehung
empfangen; das heißt, die Vollziehung wird Verwaltung, indem ſie
mit den gegebenen äußeren Verhältniſſen zu thun hat, welche in ihrer
Berührung mit dem Staate ſich als die Staatsaufgaben darſtellen.

Dieſe Staatsaufgaben, welche auf dieſe Weiſe den Inhalt der
Verwaltung bilden, ſcheiden ſich nun in drei Gruppen, und dieſe Schei-
dung erzeugt dann die drei großen Gebiete der Verwaltung, deren
ſelbſtändige Behandlung ſo alt iſt wie die Staatswiſſenſchaft, wenn
auch über die Art und Weiſe der erſteren keine Gleichheit erzielt iſt.

Das erſte Gebiet der Verwaltung entſteht dadurch, daß der Staat
ſo gut wie der Einzelne ein wirthſchaftliches Leben hat. Er bedarf
der Güter; er muß ſie finden, erzeugen, erwerben, wie der Einzelne;
er muß die erworbenen wieder verwenden; er hat Einnahmen und
Ausgaben. Einnahmen und Ausgaben bilden daher den erſten und
[15] weſentlichſten Gegenſtand der concreten Thätigkeit des Staats, und die
Geſammtheit derjenigen Thätigkeiten, welche in dieſer Weiſe auf die
wirthſchaftliche Exiſtenz des Staates verwendet werden, nennen wir
die Finanzverwaltung. Die Entwicklung und Darſtellung der
Begriffe und Regeln, nach welchen dieſe Finanzverwaltung zu Werke
zu gehen hat, iſt die Finanzwiſſenſchaft.

Zugleich aber beſteht der Staat aus einzelnen ſelbſtändigen Indi-
viduen. Die erſte äußerliche Bedingung des Lebens dieſer ſelbſtändigen
Individuen in ihrem Zuſammenleben iſt ohne Zweifel die Unverletzlich-
keit des Einen durch die Handlungen des Andern. Dieſe Unverletzlich-
keit der einen Lebensſphäre durch die — gleichviel ob willkürliche oder
unwillkürliche — Bewegung der anderen nennen wir das Recht. Die
Erhaltung des Rechts kann aber nicht durch den Einzelnen geleiſtet
werden, weil daſſelbe eben nicht von ſeiner individuellen Willkür ab-
hängen kann. Die Gewißheit für die Geltung meines Rechts kann
nicht in demjenigen geſucht werden, der nach meiner Anſicht eben dies
Recht verletzt hat. Es muß daher durch eine Thätigkeit hergeſtellt
werden, welche, indem ſie alle Rechtsindividuen umfaßt, allein das für
alle gültige Recht ſetzen und vollziehen kann. Dieſe Thätigkeit vermag nun
nur der Staat als die allgemeine Perſönlichkeit zu leiſten. Sie fordert,
da ihre Aufgabe das geſammte Leben aller Einzelnen umfaßt, einen
Organismus, der gleichfalls ſich über das ganze Leben des Staats er-
ſtreckt; ſie iſt daher, ebenſo wie die wirthſchaftliche Welt des Staats,
ein ſelbſtändiger Theil der Verwaltung des Staats; und dieſen Theil
der Verwaltung des Staats nennen wir kurz die Rechtspflege.

Während auf dieſe Weiſe die Verwaltung der Staatswirthſchaft es
mit den wirthſchaftlichen Bedingungen des Staats, die Verwaltung des
Rechts aber mit der Selbſtändigkeit der einzelnen Staatsbürger zu thun
hat, bleibt ein drittes großes Gebiet der Thätigkeit des Staats zurück.

Der wirkliche Staat nämlich beſteht aus der Geſammtheit aller
ſeiner Staatsbürger. Er hat als wirklicher Staat kein Daſein außer
ihnen; er iſt eben vorhanden als die perſönliche Einheit aller Einzelnen,
welche ihm gehören. Iſt nun das der Fall, ſo ergibt ſich, daß er ſelbſt
in ſeinem Fortſchritt wie in ſeinem Rückſchritt nicht bloß abhängt von
der perſönlichen wirthſchaftlichen oder geſellſchaftlichen Entwicklung dieſer
ſeiner Angehörigen, ſondern daß geradezu der Geſammtzuſtand des
Staates mit dem Zuſtande und der Entwicklung der Einzelnen, die ihm
angehören, identiſch iſt; oder daß das Maß der Entwicklung aller
Staasbürger die Bedingung und das Maß der Entwicklung
des Staats ſelbſt iſt.

Es ergibt ſich daraus, daß dieſe Entwicklung aller einzelnen
[16] Perſönlichkeiten im Staate eine in der Natur des Staats liegende Aufgabe
des Staats ſelbſt iſt; er ſorgt für ſich ſelbſt, indem er für das Wohl
und den Fortſchritt der Einzelnen ſorgt, die ihm angehören; dieſe Thä-
tigkeit iſt ihm daher eine nothwendige und organiſche, wenn ſie auch
erſt in den höhern Entwicklungsſtufen des Staatslebens zur Geltung
gelangt. Sie umfaßt, indem ſie das ganze Leben der Einzelnen um-
faßt, eine Reihe der verſchiedenſten und wichtigſten Aufgaben nach allen
Seiten des Geſammtlebens; aber alle dieſe Aufgaben haben das mit
einander gemein, daß ſie Verwendungen der Macht und der Mittel des
Staats für die Förderung des Einzelnen in ſeinen individuellen Lebens-
verhältniſſen enthalten. Und die Geſammtheit der dieſen Aufgaben zu-
gewendeten Thätigkeit des Staats nennen wir die Verwaltung des
Innern. Die Begriffe und Regeln aber, auf welchen dieſe Thätig-
keiten beruhen und nach welchen ſie ihr Ziel erreichen, bilden die
Innere Verwaltungslehre.

Aus dieſen Grundbegriffen ergeben ſich nun gewiſſe Folgerungen,
welche für die Klarheit des Verſtändniſſes unſeres ganzen Gebietes und
namentlich für den Sinn der Worte, die man hier gewöhnlich gebraucht,
von höchſter Wichtigkeit ſind, da vielleicht nirgends in der ganzen Staats-
wiſſenſchaft und in der Lehre vom öffentlichen Rechte, die ſich an dieſelbe
anſchließt, eine gleich große Verwirrung herrſcht.

Der Ausdruck „Verwaltung“ im Allgemeinen, wie man ihn
gewöhnlich gebraucht, hat nämlich mit dem Obigen ſeinen Sinn ver-
loren. Er bezeichnet den meiſten die Vollziehung, die Regierung, und
unbeſtimmt auch die einzelnen Verwaltungsgebiete zugleich, aber in un-
klarer Weiſe iſt er der Geſammtausdruck für das ganze thätige Leben
des Staats, und zwar im Gegenſatz zur Funktion der Willensbeſtim-
mung oder der Geſetzgebung. Dieſe letztere nennt man ferner, inſofern
ſie ſelbſt nach beſtimmten Ordnungen des geſetzlich anerkannten öffent-
lichen Rechts vor ſich geht, wohl auch die Verfaſſung. Man ſetzt da-
her die Geſetzgebung oder die Verfaſſung der Verwaltung gegenüber,
dem Willen die That. Und indem man den Rechtsbegriff auf beide
Gebiete anwendet, ſpricht man vom Verfaſſungs- oder Geſetzgebungs-
recht gegenüber dem Verwaltungsrecht.

Dieſe Unterſcheidung iſt an ſich richtig, wenn man ſich nur über
den Ausdruck vollkommen klar bleibt. Denn nach ihm umfaßt die Ver-
waltung ſowohl die Vollziehung als die einzelnen Verwaltungsgebiete,
die wir bezeichnet haben, die Finanz-, die Rechts- und die Innere Ver-
waltung. Indem man daher den einmal hergebrachten Ausdruck bei-
behält, würde das dritte große Gebiet des Staatslebens, das thätige
Leben, ſich in folgenden Grundbegriffen darſtellen.

Die Verwaltung im weiteſten Sinne begreift darnach die Ge-
ſammtheit des thätigen Staatslebens, ohne Rückſicht auf ſeinen beſon-
dern Inhalt. Es iſt die abſtrakte That des Staats. Eben deßhalb
bezeichnet dieſer Ausdruck auch nur den Gedanken der Scheidung von
Wille und That im Staate; er hat an ſich keinen Inhalt, als den des
abſtrakten Begriffes der That; es gibt keine Verwaltungslehre im
weiteſten Sinne, ſondern der Inhalt derſelben erſcheint erſt in den
folgenden beiden Begriffen. Dieſe ſind die Vollziehung oder vollziehende
Gewalt, und die eigentliche Verwaltung.

Die Vollziehung iſt die Kraft und die Organiſation der Thätigkeit
des Staats an ſich, noch ohne Rückſicht auf ihren Gegenſtand. Sie
erſcheint daher als dasjenige, was in allen Gebieten der eigentlichen
Verwaltung das Gemeinſame und Gleichartige iſt. Sie iſt daher der
allgemeine Theil der Verwaltung, und die Lehre von der vollziehen-
den Gewalt als allgemeine Grundlage jeder beſondern Vollziehung in
den einzelnen Gebieten der Verwaltung iſt der allgemeine Theil
der Verwaltungslehre.

Die drei Gebiete der Verwaltung zuſammengenommen bilden nun
die Thätigkeit des Staats, inſofern ſie beſtimmte Aufgaben hat, und
daher durch die Natur und Gewalt derſelben bedingt erſcheint. Wir
nennen die Geſammtheit derſelben die eigentliche Verwaltung.
Die eigentliche Verwaltung, iſt daher der beſondere Theil der Verwal-
tung im weiteſten Sinn; aber ſie erſcheint nur in den drei großen
Grundformen der Verwaltung, der Finanz-, Rechts- und innern Ver-
hältniſſe des Staats. Sie hat daher wieder keinen Inhalt für ſich;
ihr Inhalt ſind dieſe drei Gebiete. Es gibt daher auch keine eigentliche
Verwaltungslehre, ſondern nur eine Verwaltungslehre der Staatswirth-
ſchaft, der Rechtspflege und der innern Verwaltung. Allen dieſen drei
Gebieten liegt nun wieder die vollziehende Gewalt zum Grunde; ſie
enthalten diejenige Geſtalt und Anwendung der vollziehenden Ge-
walt, welche ſie vermöge der Beſonderheit ihrer Aufgaben fordern und
erzeugen.

Vielleicht iſt es dienlich, namentlich auch um die faſt ganz all-
gemeine Unklarheit über den Begriff der innern Verwaltung und
die beſtändige Verwechslung derſelben bald mit der Verwaltung im
weiteſten Sinne, bald mit der eigentlichen Verwaltung zu beſeitigen,
und endlich eine feſte Grundlage auch für die Grundbegriffe und
Kategorien des öffentlichen Rechts zu gewinnen, dieſen Organismus
der Begriffe hier zu ſchematiſiren. Derſelbe ſtellt ſich in folgender
Weiſe dar.

Die Aufgabe des folgenden Syſtems iſt es nun, den allgemeinen
Theil der Verwaltung im weiteſten Sinne oder die Lehre der vollziehen-
den Gewalt nach all ihren Seiten und Ordnungen darzuſtellen. Und,
da die Finanzverwaltung in der Finanzwiſſenſchaft, die Rechtspflege
in Rechtslehre und Proceß ohnehin dargelegt wird, ſo bleibt als zweites
Gebiet unſerer Aufgabe die innere Verwaltungslehre übrig. Wir
geben demnach zuerſt den erſten Theil der Verwaltungslehre im wei-
teſten Sinn, und dann den letzten Theil, es dem Leſer überlaſſend,
die beiden mittleren Gebiete durch die beſtehenden Bearbeitungen aus-
zufüllen.

Dies nun wird ſeine definitive Geſtalt empfangen, indem wir den
Begriff und Inhalt des öffentlichen Rechts damit verbinden.

Verfaſſung, Regierung und Verwaltung. — Vielleicht auf keinem
Punkte der ganzen Staatswiſſenſchaft zeigt ſich das, was wir das, der deutſchen
Theorie überhaupt eigenthümliche Widerſtreben gegen Annahme feſter Begriffe
und Ausdrücke nennen müſſen, ſo ſehr, als in dem Ausdruck Verwaltung
und Regierung. Die Grundlage der ganzen obigen Auffaſſung, einerſeits
der Unterſchied zwiſchen Verfaſſung und Verwaltung, im weiteren Sinn, und
andererſeits zwiſchen Regierung (als allgemeiner) und eigentlicher Verwaltung
(als beſonderer) Thätigkeit des Staats iſt keineswegs neu; allein ſo klar dieſe
Unterſchiede auch ausgeſprochen werden, ſo hat man ſie doch nicht feſthalten
können. Vielleicht daß die Bezeichnung der Gründe, welche die Unſicherheit
der Ausdrücke erzeugten, dazu beitragen werden, ſie endlich ſelbſt mit all ihren
Uebelſtänden zu erkennen. Während wir den Unterſchied und die ganze Lehre
von den Gewalten den Franzoſen verdanken, gehört die im Grunde weit wich-
tigere Unterſcheidung von Verfaſſung, Regierung und Verwaltung der deutſchen
Wiſſenſchaft, welche ſie leider nicht gehörig entwickelt hat. So viel wir ſehen,
hat ſie Schlözer zuerſt ſehr klar aufgeſtellt (Staatsgelahrtheit 1793,
§. 3): „aus den Zwecken des Staats ergeben ſich ſowohl die Geſchäfte des
Staats (Staatsverwaltung), als die zu deren Betreibung nothwendigen
Rechte und Pflichten der Regierenden und Gehorchenden (Staatsrecht)“
(eigentlich das Verwaltungsrecht im weitern Sinn; ſiehe unten) „ſammt der
unter vielen möglichen Arten beliebten beſondern Einrichtung (Staatsverfaſſung),“
eine Unterſcheidung, die er dann in ſeiner Theorie der Statiſtik (1804)
[19] weiter verfolgt. — „Hiezu haben wir eine eigene Wiſſenſchaft, praktiſche Politik,
Staatsverwaltungslehre oder Regierungswiſſenſchaft — Lehre von
der Staatsverwaltung, geordnete Anzeige aller Geſchäfte, welche zu beſorgen
die Regierung Pflicht, Macht und Recht hat, und auf die Natur dieſer Geſchäfte
oder auf Erfahrung gegründete Angabe der Mittel, wie ſolche Geſchäfte am
zweckmäßigſten beſorgt werden können.“ Auf dieſer Grundlage ward ſchon im
Anfange des Jahrhunderts auch das organiſche Verhältniß zwiſchen Verfaſſung
und Verwaltung ſehr klar ausgeſprochen, zuerſt wohl von Gönner in ſeinem
Unterſchiede vom Conſtitutionsrecht (Verfaſſung) und Regierungsrecht
(Verwaltung), in welche Theile er ſein ganzes deutſches Staatsrecht theilt,
während das wahre Princip ihres gegenſeitigen Verhaltens vielleicht zuerſt auf-
geſtellt wird von dem trefflichen Malchus (Organismus der Behörden
für die Staatsverwaltung, 1821, 2 Bände), der den ſo einfachen und
klaren Satz aufſtellt, „daß kein Staat ohne Verfaſſung ſeyn kann, die Ver-
faſſung aber die Richtſchnur der Verwaltung, dieſe letztere die Ausführung der
erſteren ſey“ (ſ. unten). Damit war die eigentliche Grundlage der organiſchen
Staatswiſſenſchaft gewonnen; allein noch fehlte die allerdings nothwendige Unter-
ſcheidung zwiſchen Regierung und Verwaltung. Dieſe ſtellte zuerſt Zachariä
in ſeinen 40 Büchern vom Staate auf (Thl. 3, S. 72) und zwar ganz weſent-
lich ſo wie wir; und dieſe Unterſcheidung ward dann von Pölitz aufgenommen
(Thl. I. S. 216): „Der Begriff der vollziehenden Gewalt zerfällt in zwei Haupt-
theile, in das Regieren und das Verwalten, in wiefern unter dem Re-
gieren der Oberbefehl über die Vollziehung der beſtehenden Geſetze und die
Oberaufſicht über alle Zweige der Verwaltung, unter der Verwaltung da-
gegen die Vollziehung der Geſetze in den einzelnen Kreiſen und Verhältniſſen
des inneren Staatslebens verſtanden wird. Bei dieſer Unterſcheidung zwiſchen
Regieren und Verwalten bezieht ſich das erſte auf das geſammte Gebiet des
Staats, das zweite auf die örtlichen Verhältniſſe.“ Allerdings ſieht man in
der letzten Beſtimmung den Einfluß der franzöſiſchen Unterſcheidung zwiſchen
Gouvernement und Adminiſtration, welche freilich, ſo viel uns bekannt, nirgends
genauer unterſucht iſt; im Gegentheil hat man in neueſter Zeit das Gouverne-
ment ſo ziemlich in dem höhern Begriff der Adminiſtration aufgehen laſſen, ſ.
namentlich Block, Dict. de l’administration v. Administration und Gou-
vernement, und Block, Dict. de Politique v. Gouvernement. Demnach
war mit den obigen Begriffen eine ganz feſte Grundlage gewonnen. Allein nun
entſtand die Schwierigkeit, dieſelben für das deutſche poſitive Staatsrecht zu
gebrauchen. Hier nun erſcheint zuerſt die deutſche Unklarheit über Weſen des
Unterſchieds zwiſchen Verfaſſung und Verwaltung, die Mohl, Encyclopädie der
Staatswiſſenſchaft S. 136 gut charakteriſirt, wenn ſie auch nicht gerade, wie
er meint, durch den Einfluß nordamerikaniſcher Auffaſſung entſtanden iſt. Der
eigentliche Grund war vielmehr der auch noch jetzt nicht behobene Mangel eines
Begriffes von Geſetz und Verordnung (ſ. unten). Dann zeigen ſich mit einer
faſt pedantiſchen Hartnäckigkeit die alten Begriffe der Hoheitsrechte, und er-
ſcheinen den Staatsrechtslehrern, namentlich Gönner, als der Inhalt der
„Regierungsgewalt,“ während von einer eigentlichen Verwaltung gar keine
[20] Rede war. Andererſeits verfiel die Hauptthätigkeit auf das Bundesrecht, das
wunderlicher Weiſe als Haupttheil „des deutſchen allgemeinen Staatsrechts“ be-
trachtet ward. Der Bund aber hatte weder zu verwalten noch zu regieren. Der
Gründer des deutſchen Bundesrechts, Klüber, wußte daher mit beiden Begriffen
gar nichts anzufangen, und warf Hoheitsrecht, Regierung, Verwaltung und die
einzelnen Gebiete der letztern ſo gründlich durcheinander, daß es nicht möglich war,
weder ſeine Meinung zu erkennen, noch ſich eine eigene zu bilden. Von da an
ſehen wir daher die Verwirrung aller Begriffe und das gänzliche Verſchwinden
der obigen klaren Unterſchiede entſchieden, um ſo mehr als in den Hauptſtaaten
überhaupt keine Verfaſſung beſtand. Die Nachfolger, Maurenbrecher, Za-
chariä (Göttingen), Leiſt, haben ſich von dieſer Verwirrung nicht frei zu
machen gewußt, weil auch ihnen die erſte Baſis, Gegenſatz von Verfaſſung und
Verwaltung, fehlte. Nur Zöpfl (Staatsrecht II.) unterſcheidet ſehr gut Regierung
und Verwaltung, aber ohne für die Darſtellung ſeines Staatsrechts irgend
eine Conſequenz daraus zu ziehen, §. 344, wogegen wieder Held in ſeiner
Verfaſſungslehre II. 450 kämpft. (S. übrigens über beide Begriffe unten.) Die
Bearbeitungen der einzelnen Staatsrechte, zuerſt Mohl, Württemb. Staats-
recht, dann Moy und Pötzl, Bayr. Staatsrecht, kamen allerdings wieder zu
jenem Unterſchied, aber ſie verloren dabei den Begriff der Regierung, da
dieſer nicht in objektiv geltende Beſtimmungen zu faſſen war. So ſind wir
jetzt gezwungen, gleichſam von vorne anzufangen. Und allerdings kann es nicht
genügen, dieß bloß mit Definitionen zu thun. Wir haben zu verſuchen, dieſe
bisher abſtrakten Begriffe mit einem concreten und praktiſchen Inhalt zu er-
füllen. Das kann aber nur durch das Recht und ſeine Darſtellung geſchehen.

Begriff und Gebiete des öffentlichen Rechts.

In der bisherigen Darſtellung haben wir nun den Begriff des
Staats in den Grundformen ſeiner organiſchen Geſtaltung dargelegt.
Wenn wir jetzt vom Leben des Staats reden, ſo bezeichnet uns dieſer
Ausdruck nicht länger jenes unbeſtimmte Etwas, das wir die Unter-
werfung des gegenſtändlichen Daſeins unter die perſönliche Beſtimmung
des Staats nennen. Das Leben des Staats iſt jetzt ein Proceß, den
wir in ſeinen organiſchen Elementen verfolgen können. Der Staat, in
der Mitte der wirklichen Dinge ſtehend, beſtimmt die Ordnung und das
Ziel ſeines wirklichen Daſeins durch ſeinen Willen, indem er vermöge
der Berathung zum Schluß kommt, und dieſer beſtimmte Wille, indem
er ſich auf den wirklichen Inhalt des Staatslebens bezieht, oder das
Geſetz des Staats, beſtimmt die Thätigkeit der Vollziehung, die wieder
in der wirthſchaftlichen, der rechtlichen oder der innern Aufgabe als
Verwaltung erſcheint. Das ſind die abſoluten Formen des Staatslebens.
Kein Theil dieſes Lebens iſt für ſich denkbar; es gibt keine Geſetzgebung
ohne Vollziehung, keine Vollziehung ohne Verwaltung, keine Verwaltung
[21] ohne Vollziehung und Geſetzgebung; es gibt kein Geſetz, das nicht
zuletzt in den einzelnen Zweigen der Verwaltung erſchiene. Alle jene
Begriffe ſind daher nur ſelbſtändige Momente in dem großartigſten aller
Lebensproceſſe, die es gibt, im Staatsleben.

Demnach mangelt hier ein Begriff, und das iſt der des Rechts
für das Verhältniß dieſer Momente unter einander.

Das nämlich iſt das höhere Weſen des Staats, daß er nicht bloß
ſelbſt eine Perſönlichkeit iſt, ſondern daß auch ſeine Organe, indem ſie
ſelbſtändig wirkſam ſein müſſen, und daher eines ſelbſtändigen und
ſelbſtthätigen Willens bedürfen, den Charakter eines perſönlichen Da-
ſeins empfangen. Neben dem innern geiſtigen Zuſammenhang mit dem
Ganzen muß jeder ſelbſtändige Theil die Fähigkeit beſitzen, auch ſelb-
ſtändig zu wirken, um durch ſich ſelbſt in ſeinem Kreiſe die Idee des
Staats zu verwirklichen. Indem er das thut, fordert er für das Maß
ſeiner Thätigkeit eine geltende Gränze. Die Beſtimmung dieſer Gränze
enthält das organiſche Verhältniß, in welchem die letztere zu dem Leben
des Ganzen ſteht. Es iſt wahr, daß dieſe Gränze an ſich in dem
ſpeziellen Weſen des beſondern Organes liegt; allein ſie muß, da das
letztere äußerlich thätig erſcheint, auch eine äußerlich feſtſtehende, objektiv
gültige ſein. Dieſe Gränze der Thätigkeit jeder der oben erwähnten
Organe, innerlich bedingt durch das Weſen ſeiner beſondern Funktion
im Geſammtorganismus und äußerlich als objektiv von der Einheit des
Staats anerkannt, iſt nun das öffentliche Recht des Staats.

Das öffentliche Recht des Staats, durch und für die Selbſtändig-
keit jener organiſchen Funktionen des Staats geſetzt, enthält daher kein
Syſtem für ſich, ſondern es ſchließt ſich einfach an das organiſche Sy-
ſtem des Staates ſelbſt an, und ſeine Gebiete ſind dieſelben mit denen
des Staatslebens. Dieß Syſtem des öffentlichen Rechts iſt daher ein-
fach und leicht verſtändlich in ſeiner formellen Geſtalt.

Das erſte Gebiet iſt das Recht des Staatsoberhaupts, welches die
im Weſen deſſelben liegenden Funktionen zur rechtlichen Bedingung jedes
Aktes der Staatsperſönlichkeit macht.

Das zweite Gebiet iſt das Recht der Geſetzgebung, welches die
Formen der Bildung des Staatswillens rechtlich zur Bedingung der An-
erkennung deſſelben als Staatswille erhebt.

Das dritte Gebiet kann man nach den Obigen das Verwaltungsrecht
im weiteſten Sinne nennen, das wieder als ſeinen allgemeinen Theil das
Recht der Vollziehung oder wie man gewöhnlich ſagt, das Recht der voll-
ziehenden Gewalt, und als ſeinen beſondern Theil das Recht der Finanz-
verwaltung, der Rechtspflege und der innern Verwaltung enthält, die man
zuſammengenommen als das Verwaltungsrecht im engeren Sinne bezeichnet.

Dieſe Begriffe ſind nun wohl ſehr einfach und bedürfen keiner Er-
klärung. Dennoch herrſcht hier eine große Unklarheit; und um dieſe zu
erläutern, müſſen wir auf den Proceß zurückgehen, der dieß Recht ge-
bildet hat.

Die Bildungsformen des öffentlichen Rechts. Begriff und Bedeutung
des Ausdrucks „Verwaltungsrecht.“

Wie nun dieß öffentliche Recht an ſich nothwendig iſt, ſo gibt es
für den Staat und ſein Leben auch verſchiedene Grundformen, in denen
es ſich bildet. Es muß hier genügen ſie kurz zu bezeichnen.

Die erſte dieſer Grundformen entſteht durch die Erkenntniß des
Weſens des Staats und ſeiner Elemente. Wie das Recht ſelbſt die
Conſequenz des Wirkens und des Weſens dieſer Elemente iſt, ſo ent-
ſteht aus der wiſſenſchaftlichen Entwicklung derſelben im Bild des öffent-
lichen Rechts, in allen ſeinen Theilen, das ſeine Wahrheit nicht in der
thatſächlichen Geltung deſſelben, und ſeinen Einfluß nicht in der un-
mittelbaren Anwendung ſucht, ſondern vielmehr in der Wirkung, welche
es auf Verſtändniß und Willen derjenigen äußert, die dem Rechte Gel-
tung und Anwendung geben ſollen. Die Thätigkeit, welche dieß Recht
an ſich erzeugt, nennen wir die Wiſſenſchaft oder Philoſophie des
öffentlichen Rechts. Sie hat zu ihrem Gegenſtande das geſammte Ge-
biet des Staatslebens, zu ihrer Grundlage den Begriff und das leben-
dige Weſen des Staats an ſich, ohne Berückſichtigung der Verhältniſſe
des für ſie zufälligen, einzelnen und concreten Staatslebens.

Die zweite Grundform beruht auf einer ganz andern Baſis. Das
Recht kann für das wirkliche Leben nicht der abſtrakten Begriffe der
Wiſſenſchaft warten, und auch nicht dieſelben unbedingt annehmen.

Es bildet ſich daſſelbe daher, wie alles naturgemäß Nothwendige,
zunächſt von ſelbſt. Es entſteht gleichſam durch Druck und Gegendruck
der einzelnen großen und kleinen Organe eine Gränze für dieſelbe, die
dann mit dieſen Organen und ihrer ganzen Stellung im Staate ſo ver-
ſchmilzt, daß ſie ohne weiteres Zuthun der Einzelnen und des Ganzen
zu einem Geltenden wird. Das iſt der Proceß, den man als die
hiſtoriſche Bildung des öffentlichen Rechts bezeichnet. Die Elemente,
welche dieſe hiſtoriſche Bildung des öffentlichen Rechts beherrſchen, ſind,
wie alles Daſeiende, zweifacher Natur: ein perſönliches, und ein natür-
liches. Das große Element des perſönlichen Lebens, das die hiſtoriſche
Bildung des öffentlichen Rechts beherrſcht, iſt das, was wir die menſch-
liche Geſellſchaft nennen. Aus ihm ergibt ſich der Satz, den wir als
das entſcheidende Geſetz für alle Bildung des öffentlichen Rechtes an
[23] einem andern Orte entwickelt haben (Geſchichte der ſocialen Bewegung in
Frankreich, Bd. 1, Einleitung), daß nämlich jede Geſellſchaftsordnung ihr
eigenes öffentliches Recht erzeugt, und auch nur das ihr entſprechende
öffentliche Recht erträgt. Dieſem großen Geſetz der innern Staaten-
bildung werden wir im Folgenden auf jedem Punkte der geſchichtlichen
Darſtellung im Ganzen wie im Einzelnen begegnen. Es iſt mächtig
genug, das zweite Element, das natürliche Daſein des Staats, die
Landes- und Volksgeſtaltung, zu beherrſchen; dennoch wirkt auch dieſes
in ſeiner Weiſe, und ſo entſteht durch das Ineinandergreifen beider
Faktoren das hiſtoriſch geltende öffentliche Recht jeder Zeit und jedes
Staats; und das Verſtändniß dieſes Zuſammenwirkens erzeugt die
Wiſſenſchaft der Geſchichte deſſelben, die nicht bloß zu erzählen, ſon-
dern die Erſcheinungen auf ihren Grund zurückzuführen hat, indem ſie
jeden beſtimmten Zuſtand des öffentlichen Rechts als die nothwendige,
und in den Hauptfragen ſogar ſehr einfache Conſequenz des Wirkens
jener beiden Faktoren zeigt. Dieſe Wiſſenſchaft iſt bis jetzt, mit Aus-
nahme deſſen was Ariſtoteles in ſeiner Politik geſagt, noch in ihrem
erſten Anfange. Sie iſt beſtimmt, die ganze Geſchichte umzugeſtalten.
Die dritte Grundform des öffentlichen Rechts entſteht dagegen, indem
daſſelbe, als das weſentlichſte Element des Geſammtlebens der Menſchheit,
nicht mehr bloß der Wirkſamkeit und bildenden Gewalt jener beiden Ele-
mente überlaſſen, ſondern ſelbſt zum Gegenſtande der Selbſtbeſtimmung
der ſtaatlichen Perſönlichkeit, das iſt der Geſetzgebung, gemacht wird.

Hier nun beginnt ein weſentlich verſchiedenes Gebiet von Erſchei-
nungen und Ausdrücken, deren genaue Bezeichnung als eine unerläß-
liche Bedingung für das richtige formelle Verſtändniß aller bisherigen,
wie der folgenden Begriffe angeſehen werden muß.

Es kann nämlich zuerſt die Willensbeſtimmung des Staats oder
das Geſetz — noch ganz gleichgültig gegen die beſondere Bedeutung
dieſes Wortes — eben jenes organiſche Verhältniß der Hauptelemente
des Staats ſelbſt, alſo des Staatsoberhaupts, der geſetzgebenden und
der vollziehenden Gewalt, zum Gegenſtande des Staatswillens machen,
und damit die im Geſetze ausdrücklich enthaltene und vorgeſchriebene
Ordnung zum Elemente unter einander, zum allein geltenden öffentlichen
Rechte erheben. Ein ſolches, den Organismus des Staatslebens in
ſeinen Grundlagen rechtlich feſtſtellendes Geſetz nennen wir die Ver-
faſſung. Dieſe Verfaſſung wird ihrerſeits ſtets theils auf den Ele-
menten beruhen, welche die Wiſſenſchaft bietet, theils auf den Rechts-
bildungen des hiſtoriſchen Rechts. Immer aber fordert die Verfaſſung,
daß ſie, ſo weit ſie mit ihren Beſtimmungen reicht, als ausſchließliche
Quelle des öffentlichen Rechts erkannt werde und gültig ſei.

Während auf dieſe Weiſe der Ausdruck „Verfaſſung“ im Allge-
meinen alle Gebiete des öffentlichen Rechts umfaßt, liegt es dennoch
im Weſen der Sache, daß er ſich hauptſächlich auf das öffentliche Recht
der Bildung des Staatswillens oder der geſetzgebenden Gewalt beziehe.
In dieſem Sinne nennen wir die geſetzlich beſtimmte Ordnung für die
Bildung des Staatswillens die Verfaſſung im eigentlichen
Sinn. Sie umfaßt alsdann weſentlich zwei Gebiete: erſtens die Be-
ſtimmung des organiſchen Proceſſes, durch welchen ſich aus der Ge-
ſammtheit der Staatsbürger der Staatswille bildet, namentlich die
Ordnung der Volksvertretung; zweitens das Verhalten des Willens
oder der Thätigkeit dieſer Volksvertretung zum Staatsoberhaupt.

Dieſe beiden Theile muß jede Verfaſſung beſtimmen. Ein weiteres
braucht ſie nicht zu enthalten. In der That liegt es ſchon im Begriffe
des Staatswillens, daß das dritte Gebiet des Staatslebens, die Ver-
waltung im weiteſten Sinne, den Inhalt des Staatswillens zur Ver-
wirklichung bringen muß. Dazu bedarf es keines eigenen Geſetzes und
keiner beſondern Beſtimmung der Verfaſſung. Es iſt ſelbſtverſtändlich,
und ſein Recht iſt mit ſeiner Natur gegeben. Dieß organiſche Verhält-
niß beider Potenzen bezeichnen wir nun als die Identität der Voll-
ziehung mit der Geſetzgebung, als das Princip der verfaſſungs-
mäßigen Verwaltung.

Allein die ſpeziellen Verhältniſſe der Verwaltung ſind natürlich
dadurch nicht nur nicht von der Beſtimmung des Staatswillens ausge-
ſchloſſen, ſondern vielmehr demſelben im Allgemeinen, und ſpeziell in
dem Verfaſſungsgeſetze unterworfen. Das letztere kann daher mehr ent-
halten als die beiden obigen Punkte, und zwar ſind hier die Verfaſſungen
ſehr verſchieden. Sie entſcheiden theils über beſtimmte Gebiete des
Rechts der vollziehenden Gewalt, theils auch über beſtimmte Ge-
biete aus den drei Theilen des Verwaltungsrechts im engern Sinne,
alſo aus dem Finanzrecht, der Rechtspflege, der innern Verwaltung.
Inſofern dieß der Fall iſt — was weder nothwendig, noch wo es
iſt, immer gleich ausgedehnt iſt — iſt das Vollziehungs- und Verwal-
tungsrecht ein Theil der Verfaſſung, oder wie wir ſagen, ein verfaſ-
ſungsmäßig beſtimmtes Verwaltungsrecht. Die einzelnen
Verfaſſungen ſind hier ſehr abweichend in Form und Umfang ihrer Be-
ſtimmungen.

Wo nun aber dieß nicht der Fall, und dennoch die Geſetzgebung
des Staats ſelbſtändig thätig iſt, da kann ſie, ſowohl wenn gar kein
verfaſſungsmäßiges Verwaltungsrecht in dem obigen Sinne exiſtirt, als
auch wenn es zwar als Theil der Verfaſſung aber nicht ausgebildet,
oder gar nur unbeſtimmt angedeutet iſt, wiederum die einzelnen
[25] Thätigkeiten und Aufgaben der Verwaltung im engern Sinne in allen
ihren drei Gebieten zum Gegenſtand der Geſetzgebung machen. Wo das
geſchieht, da iſt eigentlich formell genommen kein verfaſſungsmäßiges
— einen Theil der Verfaſſungsurkunde bildendes — Verwaltungsrecht
vorhanden, ſondern vielmehr nur Verwaltungsgeſetze; und das auf
dieſe Weiſe durch einzelne Geſetze gebildete Verwaltungsrecht können wir
im Unterſchiede vom obigen das geſetzliche Verwaltungsrecht nennen.

Ferner aber wird weder das verfaſſungsmäßige noch auch das ge-
ſetzliche Verwaltungsrecht immer alle Thätigkeiten der Verwaltung im
weitern Sinne, geſchweige denn die Thätigkeiten derſelben im engern
Sinne beſtimmen. Theils ſind die letzteren zu vielfältig, theils ſind
ſie zu ſehr wechſelnder, und endlich örtlich bedingter Natur. Dem-
nach bedürfen dieſe Thätigkeiten der Verwaltung im weitern Sinne,
alſo ſowohl die der Vollziehung als die der einzelnen Gebiete, eines
Willens, der ſie ordnet. Da nun für ſie kein Geſetz im engern Sinne,
als von dem geſammten organiſchen Staatswillen beſtimmt, vorhanden
iſt, ſo muß ſich die vollziehende Gewalt im Namen des Staats ihren
Willen für den einzelnen Fall ſelber beſtimmen. Ein ſolcher Willens-
akt der letzteren heißt die Verordnung. Die Verordnungen der voll-
ziehenden Gewalt erzeugen daher gleichfalls ein Recht für die einzelnen
Gebiete der Verwaltung im engern Sinne, alſo für die Finanzen, des
Rechts und des Innern. Und das aus ſolchen Verordnungen entſtehende
und die Thätigkeit der geſammten Verwaltung überhaupt erſt ausfüllende
Recht der letzteren nennen wir mit einem Worte das verordnungs-
mäßige Verwaltungsrecht.

Auch dieſe Begriffe dürfen wohl ſehr einfache genannt werden.
Dennoch reichen auch ſie nicht aus. Denn in manchem Falle iſt für
ein Verhältniß der Vollziehung oder Verwaltung weder ein verfaſſungs-
mäßiges, noch ein geſetzmäßiges, noch ſelbſt ein verordnungsmäßiges
Verwaltungsrecht im weitern Sinne vorhanden. Hier tritt daher zu-
erſt die hiſtoriſche Rechtsbildung ein, und erzeugt ein gegebenes Recht,
und wo ein ſolches nicht vorhanden, muß endlich die Wiſſenſchaft der
Verwaltung das mangelnde geltende Recht durch die von ihr zu ent-
wickelnde Natur der Sache erſetzen. Dieſe Wiſſenſchaft des Rechts, für
das geltende Recht ſtets die letzte Quelle, bildet nun allerdings für das
Werden dieſes geltenden Rechts oder für die Geſetzgebung die erſte
Quelle; denn das wahre Recht aller Lebensverhältniſſe, und ſo auch
das des Staatslebens, iſt zuletzt immer die wahre Natur derſelben,
deren Erkenntniß das Weſen und den Inhalt der Staatswiſſenſchaft
bildet. — Und dieß iſt ſomit das Syſtem der rechtsbildenden Kräfte
für das geltende Recht der Vollziehung und Verwaltung.

Es wird nun daraus einleuchten, weßhalb der Ausdruck „Verwal-
tungsrecht“ ein ſo äußerſt vieldeutiger und unklarer iſt. Einerſeits ver-
wechſelt man ihn mit dem Verfaſſungsrecht, oder ſchiebt ganze Theile
des Verwaltungsrechts in das Verfaſſungsrecht hinein, weil ſie von
verfaſſungsmäßig zu Stande gebrachten Geſetzen geordnet ſind, wie
z. B. das Gemeinde- und Vereinsrecht, das Zwangsrecht u. A., oder
gar unmittelbar in die Verfaſſungsurkunde aufgenommen ſind, wie
zum Theil das Recht der Verantwortlichkeit. Andererſeits verwechſelt
man Verwaltung und Vollziehung, indem man unter Verwaltungsrecht
nur das Vollziehungsrecht verſteht. — Dann verſteht man wieder unter
Verwaltungsrecht eben gar nicht mehr das Recht, ſondern die Ordnung
der Anſtalten der Verwaltung, die aus ihrem Zwecke hervorgeht, und
daher der Verwaltungslehre gehört. — Endlich begreift man unter
Verwaltungsrecht nur das innere Verwaltungsrecht, indem man nicht
bloß die ganze Vollziehung in die Verfaſſung ſtellt, ſondern das Finanz-
recht und das Recht der Rechtsverwaltung als ganz ſelbſtändig betrachtet.
In dieſer Verwirrung ſowohl der Begriffe als der Terminologie iſt keine
andere Hülfe möglich, als daß man ſich über den Sinn der einzelnen
Ausdrücke einmal für allemal verſtändige. Hat man das gethan, dann
iſt es wieder nicht von Bedeutung, ob man z. B. einen Theil des Voll-
ziehungsrechts in der Verfaſſung abhandelt, oder die innere Verwal-
tung hier oder dahin ſtellt. Wir müſſen aber ſtrenge darauf beſtehen,
daß man in der Sache ſelbſt die obigen Unterſcheidungen feſthalte.
Soll es jemals eine Wiſſenſchaft der Verwaltung und demgemäß des
Verwaltungsrechts geben, ſo muß der Organismus der obigen Funktio-
nen und des ihnen entſprechenden Rechts zum Grunde gelegt werden.
Und in der That iſt das ſehr leicht bei etwas gutem Willen; denn alle
obigen Begriffe und Unterſcheidungen ſind bereits vorhanden, und
nur ihr gegenſeitiges Verhältniß iſt dasjenige, warum es ſich handeln
kann.

Faßt man nun die ganze bisherige Darſtellung zuſammen, ſo
ſcheint es, als laſſe ſich nunmehr das Gebiet der Aufgaben, welche eine
Lehre vom Verwaltungsrecht im weitern Sinne hat, ziemlich leicht und
durchgreifend beſtimmen.

Das Verwaltungsrecht im weitern Sinne umfaßt das
geſammte öffentliche Recht der Thätigkeit des Staats, und beginnt ſo-
mit auf dem Punkte, wo der Wille des Staats zur That werden ſoll,
oder wo das Weſen oder der gegebene Zuſtand des Staats Wille und
That gleichzeitig erfordert, ohne daß ein eigentliches Geſetz vorhanden iſt.

Dieß Verwaltungsrecht im weitern Sinne hat an und für ſich,
das heißt noch ohne in ſeine einzelnen Elemente aufgelöst zu ſein, nur
einen principiellen Inhalt, für den es ſogar ganz gleichgültig iſt, ob
er zur geſetzlichen Gültigkeit erhoben oder in der Verfaſſung ausgeſpro-
chen iſt oder nicht. Die Verwaltung ſoll mit Weſen und Willen des
Staats in Harmonie ſtehen, und zwar ſoll ſie das ſowohl mit ihrem
Willen — der Verordnung — als mit ihrer wirklichen Thätigkeit.
Dieſes Princip umfaßt alle einzelnen folgenden Gebiete; daſſelbe gilt
unbedingt für ſie, ob es ausgeſprochen iſt oder nicht; es iſt die Seele
der That des Staats in all ihren Formen. Die Verwaltung im wei-
teſten Sinn zerfällt in die Vollziehung und in die eigentliche Verwaltung.
Jedes dieſer Gebiete hat dann wieder nicht bloß ſein Recht, ſondern
dieſe Rechte empfangen ihrerſeits alle oben bezeichneten Kategorien.

Es gibt daher zuerſt ein Recht der Vollziehung oder der vollziehen-
den Gewalt; und dieß Recht wird wieder ein verfaſſungsmäßiges, ein
geſetzliches, ein verordnungsmäßiges, ein hiſtoriſches, und endlich ein
wiſſenſchaftliches ſein. Es iſt daſſelbe ein Leben für ſich, und die Auf-
gabe des folgenden Werkes iſt es, daſſelbe nach all dieſen Seiten hin
zu entwickeln. Es iſt das Recht der Vollziehung, inſoweit ſie nur noch
Wille und Organ iſt, noch nicht das Recht der einzelnen concreten
Thätigkeit.

Es gibt dann ein Recht der Verwaltung im eigentlichen Sinn, in-
ſofern dieſelbe jene drei Gebiete umfaßt. Da dieſelbe aber nur in
dieſen drei Gebieten beſteht, ſo hat jenes Recht der Verwaltung im
engern Sinn, inſofern man von einer ſolchen neben den drei Theilen
reden will, die ihren Inhalt bilden, ebenſo wenig einen poſitiven In-
halt, als das Recht der Verwaltung im weitern Sinne. Es beſteht
daſſelbe alsdann nur in dem für alle drei Gebiete gemeinſchaftlichen
Princip, daß das Recht der letzteren ſo weit gehen muß, als die Be-
dingungen für die Funktionen der Verwaltung es im Einzelnen fordern,
und durch welche ſie ſelbſt erſt möglich werden. Dieſes Princip ſteht
jedoch unter dem höheren der verfaſſungsmäßigen Verwaltung, d. h.
das Recht aller eigentlichen Verwaltung hört da auf, wo ein beſtimm-
tes Geſetz ihm eine Gränze zeichnet, ſelbſt dann, wenn ſie dadurch un-
möglich werden ſollte. Dieß allgemeine Princip wird nun zur Grund-
lage für die drei Gebiete des eigentlichen Verwaltungsrechts.

Es gibt nämlich darnach ein Finanzrecht, ein Recht der Gerichte,
und ein inneres Verwaltungsrecht; und zwar iſt jedes dieſer Rechte
wieder entweder unmittelbar in der Verfaſſung, oder durch eigene Ge-
ſetze, oder durch Verordnungen beſtimmt, oder ein hiſtoriſches, oder ein
theoretiſches; faſt immer haben alle dieſe Rechtsquellen Theil an jedem
[28] Theil dieſer Gebiete des eigentlichen Verwaltungsrechts. Jedes dieſer
Rechtsgebiete bildet daher eine Wiſſenſchaft für ſich. Allein da dieſe
Rechtsbeſtimmungen wenigſtens zum Theil in vielen Verfaſſungen vor-
kommen, ſo geſchieht es auch, daß man ſie in der Verfaſſungslehre dar-
ſtellt. In dieſem Falle kann man von einer legalen Darſtellung des
Verwaltungsrechts im weitern wie im engern Sinne reden. Stellt man
ſie dagegen auf Grundlage ihrer inneren Natur als ſelbſtändige Er-
ſcheinungen dar, ſo kann man von einer ſyſtematiſchen Darſtellung
ſprechen. Jede hat ihre Eigenthümlichkeit und ihren Werth; nur wird
die legale ohne die ſyſtematiſche nie ein Bild des organiſchen Ganzen,
die ſyſtematiſche ohne die legale nie eine vollſtändige Erkenntniß des
Einzelnen geben. Das wahre Verhältniß iſt, daß ſtets beide, aber
niemals die eine ohne ein lebendiges Bewußtſein vom Weſen und Werth
des andern bearbeitet werden. —

Die Aufgabe des Folgenden beſteht nun darin, den erſten und
allgemeinen Theil der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts,
die Vollziehung und das Recht der vollziehenden Gewalt in ſyſtemati-
ſcher Methode darzuſtellen.

Es wird nun wohl ſchon durch das Obige klar ſein, weßhalb es uns an
einem irgendwie ausreichenden Begriff des Verwaltungsrechts mangelt. Die
erſte Vorausſetzung deſſelben wäre offenbar eine Beſtimmung des Begriffes der
Verwaltung, und dieſe fehlt entweder gänzlich, wie bei den Lehren des [allge-
meinen] Staatsrechts, oder hat nur eine örtliche Bearbeitung, wie bei den
Darſtellungen der einzelnen Staatsrechte. Doch ließen ſich am Ende ziemlich
ausreichende Definitionen des Verwaltungsrechts aufſtellen, ſo lange man nicht
ein näheres Eingehen fordert. Die beſte iſt unzweifelhaft die von Pötzl, Baye-
riſches Verwaltungsrecht, §. 1; in ganz ähnlicher Weiſe faſſen die Franzoſen
den Begriff des droit administratif auf, am einfachſten und zutreffendſten bei
Block, Dict. de l’Acad., „le droit administratif est cette partie du droit
qui règle les rapports des citoyens avec les services publics et des ser-
vices publics entre eux.“ Allein bei beiden Begriffen liegt der Gedanke zum
Grunde, daß es ſich nicht um die Verwaltung im weitern Sinn, auch nicht
um die im engern Sinn, ſondern nur um die innere Verwaltung handelt.
Vollziehung, Finanzen und Rechtspflege fallen daher nicht hinein. Die ältere,
in dem Gefühle, daß die Verwaltung die geſammte Thätigkeit des Staats um-
faßt, beſtimmen den Begriff derſelben als Regierungsrecht; ſpäter iſt (ſ. unten)
an die Stelle der vagen Vorſtellung von der Regierung eine eben ſo vage von
der „Staatsgewalt“ getreten, bei welcher dann wieder die einzelnen Gebiete der
Verwaltung gänzlich verſchwinden. Dagegen hat Mohl in ſeinem Württemb.
Privatrecht das entſchiedene Verdienſt, in dieſen allgemeinen Begriff der Ver-
[29] waltung alle Miniſterien, alſo das ganze Gebiet der praktiſchen Staatsthätigkeit
hinein genommen zu haben; er hat damit der Verwaltung im engeren Sinn
ihren wahren Inhalt gegeben. Dafür hat er dann wieder die ganze Vollziehung
hinausgedrängt und in die Verfaſſung geſetzt, während er den Organismus richtig
in die Verwaltung und das Verwaltungsrecht aufnimmt. In ſeiner Encyclopädie
iſt dann der Begriff des Verwaltungsrechts wieder in dem der Verwaltungs-
thätigkeit untergegangen (§. 33). Bei den conſtitutionellen Staatsrechtslehrern,
Ancillon und Aretin, verſchwindet das Verwaltungsrecht, weil das damalige
Princip des Conſtitutionalismus darauf hinauslief, der vollziehenden Thätigkeit
jede Selbſtändigkeit gegenüber der Geſetzgebung zu beſtreiten. Bei Pölitz bleibt
die Verwaltung, aber es gibt kein Verwaltungsrecht. Bei Zachariä iſt eine
vollſtändige Lücke; Zöpfl, befangen in der Meinung, daß das Detail die Haupt-
ſache ſei, zählt das Regierungsrecht zur Verfaſſung, und beſtimmt das Verwal-
tungsrecht als „den Inbegriff der Rechtsnormen, welche ſich auf die Ausübung
der Staatsgewalt, reſpektive der einzelnen Hoheitsrechte beziehen“ — ohne
irgendwie die Sache weiter zu unterſuchen. Gerſtner vergißt geradezu den
Begriff des Rechts der Verwaltung über den Inhalt und die Aufgabe derſelben,
gerade wie die ſogenannten Polizeiwiſſenſchaften von Mohl und Beer; die
ältern, wie Berg, verwechſeln wieder Polizeirecht und Verwaltungsrecht. Man
darf das nicht ſo hoch anſchlagen, denn auch die beiden Arbeiten, welche ſpeziell
mit dem „Verwaltungsrechte“ zu thun haben, Hoffmann (über den Begriff
des Verwaltungsrechts, Tüb. Zeitſchr. I, 90 ff.) und Mayer (Grundſätze des
Verwaltungsrechts, 1862) kommen zu keinem Reſultate. Hoffmann läßt uns
ſogleich jede Hoffnung auf ein Verwaltungsrecht aufgeben; ihm iſt daſſelbe ge-
radezu nur die Verwaltungslehre, das iſt, „diejenigen Normen und Einrich-
tungen des Staats, welche ſich auf die Realiſirung der in der Verfaſſung und
der übrigen Entwicklung des Staats begründeten Zwecke im Einzelnen beziehen“
— im engern Sinn iſt ihm das Verwaltungsrecht die Finanzlehre und die
innere Verwaltung (Polizei), wie er ſagt, S. 191. Zum Begriffe des Rechts,
der doch Lebensverhältniſſe ſelbſtändiger Perſönlichkeiten vorausſetzt, kommt er
gar nicht. Er iſt der Ausdruck der unklaren Vorſtellung, welche Verwaltung
und Recht als ziemlich gleichbedeutend anſehen. Mayer hat einen ganz rich-
tigen Ausgangspunkt, indem er Geſetzgebung, Regierung und Verwaltung mit
Zöpfl ſcheidet (§. 1); zuerſt glauben wir in der ganzen Literatur die Schei-
dung von Verwaltung und Recht als nothwendig erkennt, dann aber das ganze
Verwaltungsrecht auf „die zwiſchen der Staatsgewalt und den Einzelnen
als ihren Untergebenen in Bezug auf die verſchiedenen Staatszwecke“ ſich
bildenden rechtlichen Verhältniſſe beſchränkt, womit dann die großen Fragen
nach den rechtlichen Principien des Verhaltens zwiſchen Verfaſſung und Ver-
waltung gänzlich beſeitigt ſind, und ein durchaus ſyſtem- und einheitsloſes
Zuſammenſtellen einzelner Sätze entſteht. Lüders hat dann eine Broſchüre
geſchrieben: „das Gewohnheitsrecht in der Verwaltung,“ ein ſchöner Titel, ohne
entſprechenden Inhalt. — Es ſcheint nutzlos, noch mehr ſubjektive Auffaſſungen
aufzuführen. Es fehlt dem Verwaltungsrecht der Begriff der Verwaltungs-
lehre im Allgemeinen, und in demſelben die entſcheidende Trennung zwiſchen
[30] Vollziehung und eigentlicher Verwaltung; es fehlt ihm zweitens der Begriff
des Rechts, der nur durch den Unterſchied von Geſetz und Verordnung ent-
ſtehen kann, und der höchſt unentwickelt iſt; es fehlt endlich drittens ein klares
Bild der Gebiete der Verwaltung, welche erſt die Grundlage des Syſtems
des Verwaltungsrechts bildet, namentlich die durchgeführte Beſtimmung des
ſpecifiſchen Begriffes der innern Verwaltung. Oder, nachdem die deutſche
Wiſſenſchaft den Begriff des Staatswillens in ihrer Verfaſſungslehre vor-
trefflich und als Muſter für andre Nationen ausgearbeitet, hat ſie bisher für den
Begriff der That des Staats nichts, wie die Philoſophie, oder nur Beiläufiges,
wie das allgemeine Staatsrecht, oder Unzuſammenhängendes, wie die einzelnen
Unterſuchungen über Verantwortlichkeit, Finanzen, Proceßrecht, Polizei und
Inneres u. ſ. w. gethan. Hier, in der Darlegung des organiſchen Ganzen,
liegt die Zukunft der Staatswiſſenſchaft. — Zum Schluß möge hier die Auf-
faſſung Laferrière’s in ſeinem Droit administratif, Livre prélim. p. 378
(5. edit.) Platz finden, die im Weſentlichen auf ganz gleicher Grundlage mit
der den Franzoſen eigenen einfachen, um die tiefere Begründung unbekümmerten
Weiſe den Begriff des Vollziehungs- und Verwaltungsrechts ſcheidet. Er
ſagt: Le droit administratif a deux objets. L’un concerne le droit et le
mécanisme des services publics (vollziehende Gewalt), une organisation in-
térieure et détaillée; l’autre concerne les rapports de l’administration avec
les citoyens pour l’exécution des lois et des décrets. Le premier objet
forme la partie organique règlementaire et technique de l’administration,
la deuxième constitue à proprement parler le droit administratif (die Ver-
waltung im engern Sinn und das eigentliche Verwaltungsrecht).

A. Syſtem der vollziehenden Gewalt.

Wenn nunmehr nach dem Obigen der Begriff der vollziehenden
Gewalt feſtſteht, ſo iſt der einfache Begriff des Rechts derſelben nicht
ſchwierig. Es iſt das Recht der, als ſelbſtändig gedachten Kraft und
Thätigkeit des Staats innerhalb der Staatsorganismus, alſo ſowohl
dem Gebiete der geſetzgebenden Organe, als der einzelnen ſelbſtändigen
Perſönlichkeit gegenüber, oder mit einem Worte der Staatsgewalt
im weiteſten Sinne.

Allein dieſer einfache Begriff reicht nicht aus; und zwar darum
nicht, weil zwar im einzelnen Menſchen die Kraft etwas Einfaches iſt,
nicht aber im Staate. Im Staate zeigt ſich vielmehr, daß dieſe Kraft
ſelbſt wieder ganz beſtimmt geſchiedene Momente hat, die zwar zuſam-
men ein Ganzes bilden, aber dennoch als ſelbſtändige erſcheinen, und
auch von jedermann als ſolche anerkannt werden. Das Recht der Kraft
des Staats hat daher ſeinen Inhalt erſt an dieſen ſelbſtändigen Mo-
menten derſelben, und zwar in der Weiſe, daß die Natur dieſer Mo-
mente ſo viel Recht ſich ſelber ſchafft, als ſie fordern müſſen, um ihre
organiſche Funktion vollziehen zu können. Das Recht der vollziehenden
Gewalt wird daher zur Conſequenz dieſer organiſchen Natur jener Ele-
mente, und in der That ergibt ſich wie wir ſehen werden, nur auf
dieſer Grundlage ein wirkliches Rechtsſyſtem für die vollziehende Ge-
walt, das ſeinerſeits ſich als eines der Hauptgebiete des öffentlichen
Rechts betrachten darf. Nur muß man dabei feſthalten, daß auch dieſe
Momente nicht etwa eine für ſich daſeiende, abſtrakte Erſcheinung haben,
ſondern nur in der eigentlichen, wirklichen Verwaltung zur concreten
Geltung kommen. Alle folgenden Begriffe ſind daher Grundſätze und
Rechtsbeſtimmungen für die vollziehende Gewalt in der praktiſchen Thä-
tigkeit der wirklichen Verwaltung, alſo in Finanzen, Rechtspflege
[40] und Innerem. Und daher werden wir zweckmäßig den Inhalt der
reinen vollziehenden Gewalt, oder die Darlegung der beſondern Momente
derſelben, dem Rechte derſelben, oder der feſten Gränzbeſtimmung
zwiſchen ihnen und den ſelbſtändigen perſönlichen Lebensverhältniſſen des
Staats und des Staatsbürgers voraufſenden.

B. Das Syſtem des verfaſſungsmäßigen Verwaltungsrechts.
Princip und Weſen dieſes Rechts.

Auf dieſem Unterſchied von Geſetz und Verordnung beruht nun
der Begriff des verfaſſungsmäßigen Verwaltungsrechts, der wichtigſte aller
Begriffe für die ganze Lehre von der Verwaltung im weitern Sinn und
ſpeziell für die vollziehende Gewalt. Nur iſt die formelle Definition von
dem lebendigen Inhalt wohl zu unterſcheiden.

I.Formell iſt derſelbe nun ſehr leicht zu definiren.

Das verfaſſungsmäßige Verwaltungsrecht kann überhaupt erſt da
entſtehen, wo durch die Theilnahme der Volksvertretung ein Geſetz im
Sinne einer eigentlichen Verfaſſung entſteht. So wie das geſchehen iſt,
ſo ſcheiden ſich ſofort zwei große Gebiete der Rechtsbildung im öffent-
lichen Recht. Das erſte iſt das des geſetzlichen Rechts im eigent-
lichen Sinne. Das geſetzliche Recht umfaßt die Geſammtheit aller Be-
ſtimmungen, welche durch das Zuſammenwirken der drei Faktoren, des
Staatsoberhaupts, der Volksvertretung und der Verwaltung im weitern
Sinn als Staatswille anerkannt ſind, und zwar grundſätzlich ganz gleich-
gültig, welche Gegenſtände dieſes Recht betreffen mag. Das zweite iſt
dasjenige Rechtsgebiet, welches wir jetzt am beſten das Verordnungs-
recht nennen können. Das Verordnungsrecht umfaßt ſeinerſeits die
Geſammtheit aller derjenigen Beſtimmungen des Staatswillens, welche
nur durch das Zuſammenwirken des Staatsoberhaupts mit dem Orga-
nismus der Verwaltung im weiteſten Sinn, unmittelbar, oder in über-
tragener Gewalt entſtanden ſind, ebenfalls an ſich ganz gleichgültig
gegen das Objekt dieſer Beſtimmungen.

Es iſt ſchon geſagt, daß dieſer ganze Unterſchied, und mithin der
ganze Begriff und Inhalt der verfaſſungsmäßigen Verwaltung über-
haupt nicht exiſtire, ſo lange es kein eigentliches Geſetz gibt.

Das Recht der verfaſſungsmäßigen Verwaltung iſt nun dasjenige
Recht, welches für das organiſche Verhältniß des Verord-
nungsrechts zum geſetzlichen Rechte gilt.

Dieſer, zunächſt ganz formelle Begriff des verfaſſungsmäßigen Rechts
der Verwaltung im Allgemeinen, und der vollziehenden Gewalt im be-
ſondern, hat nun gleichfalls zunächſt ſeine ſehr einfache formelle An-
wendungen.

Da das Geſetz von allen Faktoren des Staatswillens gebildet
iſt, die Verordnung dagegen nur von einem Theil derſelben, ſo iſt da,
wo ein Geſetz vorhanden iſt, die Verordnung demſelben unbedingt
[78] untergeordnet. Die Verordnung kann daher im Gegenſatz zum Geſetze
kein Recht bilden. Wo ſie dem Geſetze widerſpricht, iſt ſie nichtig. Sie
kann das Geſetz weder aufheben, noch kann ſie es ſiſtiren.

Wo dagegen kein Geſetz vorhanden, oder ſo weit es nicht vor-
handen iſt, da iſt die Verordnung der geltende Staatswille, und hat
das Recht des Geſetzes. Und zwar theilen ſich die Fälle, in denen dieß
der Fall iſt, in zwei Gruppen. Zuerſt in diejenige, in welcher die
Verordnung das mangelnde Geſetz ſelbſt erſetzt, dann in dasjenige, in
welcher die Verordnung die Vollziehung des vorhandenen Geſetzes enthält.

Es iſt kein Zweifel, daß alle diejenigen Punkte, über welche es
Verordnungen gibt oder geben ſoll, ihrerſeits wieder durch Geſetze be-
ſtimmt werden können. Es gibt an ſich gar kein Verhältniß, das
nur durch Verordnungen ſein Recht zu empfangen berechtigt wäre, ſelbſt
die ſpeziellſten Formen der wirklichen Verwaltung nicht. Es iſt eine
andere Frage, in wie weit es zweckmäßig iſt, daß die Geſetzgebung in
das natürliche Gebiet der Verordnung hineingreife. Aber ausge-
ſchloſſen iſt kein Theil des letztern von der Geſetzgebung.

Ebenſo iſt es kein Zweifel, daß alle diejenigen Gebiete, über welche
kein Geſetz exiſtirt, den Verordnungen der vollziehenden Gewalt unter-
liegen. Sind dieß Gebiete, welche nach der Verfaſſung der geſetzgeben-
den Gewalt unterworfen ſind, ſo nennt man ſolche Verordnungen wohl
proviſoriſche Geſetze; das ändert weder ihren Charakter noch ihr Recht.
Sie bleiben Verordnungen. Wie und unter welchen Forderungen ſie
zu Geſetzen erhoben werden ſollen, beſtimmt die Verfaſſung.

Das ſind die Punkte, welche das formelle verfaſſungsmäßige
Verwaltungs- oder Verordnungsrecht enthält. Ließe ſich daher ſtets
dieſe formelle Gränze auffinden, ſo hätte die Frage nach dem Inhalte
weiter keine Schwierigkeit.

In der That aber iſt dieſelbe nicht ſo einfach. Die Verordnung
erſcheint nämlich keineswegs bloß auf dem Gebiete wo das Geſetz
mangelt, ſondern begegnet dem Geſetz auf ſeinem eignen Gebiete. Sie
thut das nicht willkürlich oder als Verletzung des letzteren, ſondern ſie
gelangt dazu vermöge ihrer eignen innern Natur. Und es iſt noth-
wendig dieſe vor Augen zu haben.

II. Das Geſetz geht, ſeinem höhern Weſen nach, ſtets aus dem Ge-
ſammtbewußtſein des Staatslebens hervor, und will daher auch ſtets
zwei Ziele erreichen. Es will einerſeits das in allen thatſächlichen Ver-
hältniſſen Gleichartige erfaſſen, und den Willen des Staats eben
für dieß Gleichartige in allem Verſchiednen feſtſtellen. Es muß ſich
daher ſtets an das Weſen der Dinge ſtatt an ihre zufällige und vor-
übergehende Erſcheinung wenden. Es hat mit den Kräften zu thun,
[79] welche das Lebensverhältniß erzeugen, nicht mit denen, welche ihm dieſe
oder jene Geſtalt geben. Es muß daher andererſeits alle ſeine Objekte
einheitlich und gleichartig beſtimmen. Es muß ſtets mit ſich ſelber
übereinſtimmen; es darf das äußerlich Verſchiedene nicht als innerlich
Verſchiedenes ſetzen, ſondern es muß für alle Erſcheinungen ſtets daſſelbe
ſein. Das geſetzliche Recht iſt daher ſeinem organiſchen Weſen nach ein
gleichartiges und einheitliches Ganzes.

Die Verordnung dagegen geht vor allen Dingen von der That-
ſache, und mit ihr von den Beſonderheiten und dem Wechſel derſelben
aus. Sie erfaßt die Dinge und die Lebensverhältniſſe nicht wie ſie an
ſich ſind, ſondern in dem Moment und in der Geſtalt, wo ſie zur Er-
ſcheinung kommen. Sie iſt daher nicht bloß verſchieden für Dinge, die
an ſich ganz gleich ſein können, ſondern ſie muß es ſein. Sie ſoll
nicht das Wahre, ſondern das Zweckmäßige ſuchen und beſtimmen.
Sie wechſelt daher beſtändig, ſie iſt der Wille für die äußere That,
und trägt auf allen Punkten den Charakter der äußern Welt an ſich.

Geſetzgebung und Verordnung ſind daher nicht etwa zwei formell
geſchiedene, ſondern weſentlich verſchiedene Funktionen des Staatswillens.
Ihr Gegenſatz liegt nicht etwa bloß in jenen formellen Beſtimmungen,
ſondern er liegt in ihrem tieferen Weſen ſelbſt. Und eben dieſe ihre
Natur ſtellt ſie auch nicht etwa einfach wie zwei äußerlich ſelbſtändige
Gebiete neben einander, die man durch gewiſſe Rechtsſätze äußerlich
immer von einander trennen könnte, ſondern da jedes Lebendige, und
mithin auch alle Dinge und Lebensverhältniſſe die dem Staatswillen
angehören, zugleich ihr inneres und äußeres Daſein haben, ſo ſind auch
alle dieſe Objekte ſtets beiden Funktionen zugleich, der Geſetzgebung und
der Verordnung unterworfen. Alle Thätigkeiten des Staats werden
unabänderlich zugleich durch Geſetze und Verordnungen beſtimmt. Und
wie man nun in keinem Dinge die Elemente des innern Weſens immer
ſcharf von der zufälligen äußern Erſcheinung trennen kann, ſo kann
man auch niemals äußerlich das Gebiet der Geſetze und der
Verordnungen endgültig ſcheiden. Sie vermiſchen ſich auf allen
Punkten, ſie ſetzen ſich gegenſeitig beſtändig voraus; ſie erfüllen ſich
beſtändig; ſie ſind in der That erſt zuſammen der wahre Staats-
wille. Es iſt daher nichts einſeitiger, als ſie im natürlichen Gegen-
ſatz betrachten zu wollen, und es iſt ebenſo falſch, die Verordnung nur
als die Ausführung des Geſetzes anzuſehen. Es iſt daher ein großer,
nur auf dem Nichtverſtändniß des wirklichen Lebens beruhender Irr-
thum, zu meinen, daß man das Verhältniß zwiſchen Geſetz und Ver-
ordnung ſelbſt wieder durch einzelne rechtliche Beſtimmungen regeln
kann. Eine ſolche Auffaſſung gehört den niedern Stadien der ſtaatlichen
[80] Entwicklung an. Sie endet ſtets mit dem Verſchwimmen ſolcher Be-
ſtimmungen in unklare Vorſtellungen oder unpraktiſche Caſuiſtik. Man
muß, will man ein Ergebniß das für das Leben des Staats gelten
ſoll, das Verhältniß jener beiden Funktionen ſelbſt als ein lebendiges
auffaſſen.

Offenbar nun liegt in dieſem Weſen beider der Grund des Strebens,
ſich von einander zu entfernen und eben darum ſich einander zu unter-
werfen. Denn die abſtrakte Natur der Dinge wird nur durch die wirk-
liche Erſcheinung erſchöpft, und ewig wird man bald das eine, bald
das andere für das herrſchende halten. Andererſeits gehören ſie dennoch
gemeinſam dem Begriffe des Staats, ſie ſind eben ja nur Funktionen
ſeiner Perſönlichkeit. Die höhere Entwicklung der letzteren hat daher zu
ihrem Inhalt nicht ſo ſehr die Verſchiedenheit oder gar den Gegenſatz
beider, ſondern vielmehr ihre höhere Einheit; aber die Aufgabe des
Staatslebens iſt ohne allen Zweifel die, die Harmonie zwiſchen Geſetz
und Verordnung, oder zwiſchen Willen und That herzuſtellen. Das
bedarf keines Beweiſes.

Da nun aber in jedem Falle, bei jeder That und Aktion des
Staats beide Elemente der Lebensverhältniſſe ſich beſtändig geltend
machen, ſo muß auch jene Harmonie beſtändig aufs Neue hergeſtellt
werden. Oder es muß die Herſtellung dieſer Harmonie ein beſtän-
diger Proceß ſein. Oder: das was wir die verfaſſungsmäßige Ver-
waltung nennen, iſt ein beſtändig thätiger, das geſammte Leben des
Staats durchdringender, mächtiger Proceß, der in jeder Thätigkeit des
Staats die Harmonie der Verordnung mit der Geſetzgebung
aus ihrem Gegenſatze auf allen Punkten zu erzeugen und zu erhalten hat.
Ihn erſchöpft nicht dieſe oder jene Beſtimmung, ſondern er iſt etwas
Eigenthümliches und Ganzes für ſich. Aber indem er in dieſer Weiſe
wirkt, erzeugt er für beide Gewalten feſte Normen, durch welche er ſich
verwirklicht. Dieſe nennen wir auch hier das Recht. Und ſo kann man
ſagen: das verfaſſungsmäßige Recht der vollziehenden Gewalt bildet die
Geſammtheit der rechtlichen Grundſätze, welche die Harmonie zwiſchen
Geſetz und Verordnung in allen Aeußerungen und Erſcheinungen des
Staatslebens herzuſtellen berufen iſt.

III. Steht nun dieſer lebendige Begriff feſt, ſo leuchtet es ein, daß die
Verwirklichung dieſes Rechts nicht mehr eine formell einfache ſein kann.
Indem dieſelbe ſich an die einzelnen Elemente anſchließt, welche eben zu-
ſammen genommen erſt den organiſchen Begriff der vollziehenden Gewalt
bilden, muß jenes Recht vielmehr ſich wieder an die beſondere Natur
jener Elemente anſchließen, und für jedes derſelben in der ihm ent-
ſprechenden Weiſe jene Harmonie herſtellen. Oder: es gibt überhaupt
[81] kein einfaches Recht der vollziehenden Gewalt im Ganzen, ſondern nur
ein allgemeines Princip für dieſelbe. Das Recht der vollziehenden Ge-
walt oder der Proceß der Herſtellung der Harmonie der concreten That
mit dem abſtrakten Willen, der Vollziehung mit der Geſetzgebung, iſt
vielmehr ein beſonderes für jedes Element derſelben. Es gibt daher
ein beſonderes Recht der vollziehenden Staatsgewalt, ein beſonderes
Recht der eigentlichen Verordnungsgewalt, ein beſonderes Recht der
Organiſationsgewalt, und endlich ein beſonderes Recht der Polizeige-
walt. Alle dieſe Rechte ſind aber wieder Ausflüſſe deſſelben Princips,
ſie bilden daher trotz ihrer Verſchiedenheit ein inneres Ganze, und in
dieſem Sinne ſagen wir nunmehr, daß das Recht der verfaſſungsmäßigen
Verwaltung und Vollziehung ein Syſtem von Rechten ſei, deſſen In-
halt nunmehr im Einzelnen dargelegt werden ſoll.

Aber indem es auf dieſe Weiſe ein ſolches innere Ganze iſt,
trägt es auch den Charakter der Individualität je nach den Völkern an
ſich, bei denen es ſich ausgebildet hat. Die einzelnen Verſchiedenheiten,
denen wir dort begegnen, ſind Ausflüſſe dieſer Individualität, und ehe
die Wiſſenſchaft jenes Verhalten der Elemente ihrer innern Natur nach
darlegt, werden wir einen Blick auf die Grundformen werfen, in denen
jenes Recht zur individuellen Erſcheinung bei den großen Culturvölkern
gelangt iſt.

Es liegt in dem formellen Weſen des Unterſchiedes zwiſchen Geſetz und
Verordnung, daß die poſitive und formelle Entwicklung des verfaſſungsmäßigen
Verordnungsrechts erſt mit dem Auftreten beſtimmter Verfaſſungsurkunden vor
ſich geht. Dem Inhalte nach aber wird das poſitive Recht für das Verhältniß
zwiſchen Geſetz und Verordnung um ſo genauer, ja um ſo ängſtlicher aus-
gebildet ſeyn, je länger ſich die Tradition erhält, daß Geſetzgebung und Ver-
waltung mit einander im Gegenſatze ſtehen. Man kann daher das poſitive
Recht gerade hier am ſicherſten als den Ausdruck des Stadiums betrachten, in
welchem das Verſtändniß der Harmonie zwiſchen beiden großen Funktionen des
Staats getreten iſt. Je weniger ſich beide im Bewußtſein des Volkes berühren
und bedingen, je mehr verſchwinden die Formeln, welche jenes Recht bilden,
und je einfacher wird der Proceß, der die Harmonie herſtellt. Nur indem
man dieß zum Grunde legt, kann man den Unterſchied in dem principiell ganz
gleichen Rechte Englands, Frankreichs und Deutſchlands verſtehen, und den
noch ſehr niedrigen und unklaren Standpunkt beurtheilen, auf welchem auch
in dieſem Punkte das deutſche Leben ſteht.

In England hat niemals eine völlige Trennung der Geſetzgebung und
Vollziehung ſtattgefunden. Die Volksvertretung hat, ſoweit die germaniſche
Geſchichte zurückgeht, immer ihre Stellung behauptet. Namentlich hat der
glücklich vertheidigte Grundſatz, daß die Bewilligung der Steuer von dem
geſetzgebenden Körper abhange, die vollziehende Gewalt ſtets gezwungen, im
Stein, die Verwaltungslehre. I. 6
[82] Geiſt der geſetzgebenden zu wirken. Dazu aber kommt allerdings ein zweites,
höchſt bedeutſames Element, das man meiſtens überſieht. Das lebendige
Princip der Selbſtverwaltung hat der vollziehenden und verwaltenden Gewalt
des Staats den größten Theil der Objekte ihrer ſelbſtändigen Thätigkeit ge-
nommen, und ſie demſelben Kreiſe von Organen übertragen, welche das Geſetz
machen.

Während dadurch auf der einen Seite die Verordnungen niemals zu einem
ausgebildeten Syſtem und mithin auch nicht zu einem Gegenſatz zur Geſetz-
gebung gelangen konnten, war die Selbſtverwaltung derjenige Organismus,
der die örtliche Verwaltung des Staats von ſelbſt in Harmonie mit der aus
ihr ſelber ja hervorgehenden Geſetzgebung erhielt. Ein Gegenſatz beider, welcher
die formelle Entwicklung des verfaſſungsmäßigen Verwaltungsrechts zum Inhalt
gehabt hätte, konnte ſich deßhalb gar nicht recht ausbilden; und hier iſt der
Punkt, wo eigentlich die Selbſtverwaltung ihren ſo mächtigen Einfluß ausgeübt
hat. Während im übrigen Europa die Geſetze, hat in England die Selbſtver-
waltung die unerſchütterliche Grundlage der Harmonie zwiſchen beiden Funk-
tionen abgegeben.

Demgemäß finden wir nur eine ſehr geringe Entwicklung des Verord-
nungsrechts, und entſprechend eine ſehr geringe formelle Ausbildung des ver-
faſſungsmäßigen Verwaltungsrechts, während dem Inhalt nach England gerade
in letzter Beziehung mit Recht allen Völkern als Muſter vorſchwebte, ſo lange
dieſelben noch an dem harten Gegenſatze zwiſchen Geſetzgebung und Vollziehung
zu leiden hatten. Eben darauf beruht auch das praktiſche Princip jenes Rechts;
es beſteht in dem Rechte der Klage der Einzelnen gegen die vollziehende Ge-
walt, durch welche jede einzelne Aktion der letzteren auf das geltende Recht
zurückgeführt wird. In der ſtrengen Ausbildung und Gültigkeit dieſes Grund-
ſatzes liegt der Charakter des engliſchen öffentlichen Verwaltungsrechts im wei-
tern Sinne (ſ. unter Klagrecht).

In Frankreich ſehen wir eine weſentlich verſchiedene Ordnung der Dinge.
Hier hat das Königthum ſchon ſeit Ludwig IX. gearbeitet, um jeden Akt der
Verwaltung der vollziehenden Gewalt zu unterwerfen. Die Selbſtverwaltung er-
ſcheint dem centralen Königthum als ein Feind der innerſten Natur der fran-
zöſiſchen Staatsbildung. Die vollziehende Gewalt und mit und in ihr die
Verordnung iſt das eigentlich ſchöpferiſche Element dieſes in ſeiner Art ſo eigen-
thümlichen Staats; ſie iſt allgegenwärtig, allenthalben gleichartig, ſtark, thätig,
tüchtig; ſie fühlt ſich als den eigentlichen Träger des franzöſiſchen Geſammt-
lebens. Sie iſt daher ſchon Jahrhunderte vor der franzöſiſchen Revolution nicht
bloß vorhanden, ſondern tritt auch als ein ſtarker und vom Königthum und
Volk gleich ſehr anerkannter Organismus auf; es fällt beiden gar nicht ein,
an ihm und ſeiner Funktion ernſthaft zu rütteln; beide ſind vielmehr von dem
Bewußtſeyn durchdrungen, daß auf ihm die ſtaatliche Individualität, die äußere
Kraft und der Glanz Frankreichs beruhe. Niemand hat das beſſer verſtanden,
als Toqueyille; ſein „Regime“ iſt eben die vollziehende, thätige Staatsgewalt in
ihrer Selbſtſtändigkeit gegenüber der Geſetzgebung. Dieſer Grundſatz hat ſich
nun als ein ganz unbezweifelter erhalten und zwar mitten unter allen Phaſen,
[83] welche die geſetzgebende Gewalt durchzumachen hat. Die Vollziehung und ihr
Recht, das thätige Beamtenthum, iſt eine Welt für ſich, und weist jedes
Hineingreifen von Seiten der übrigen Rechtsbildungen von ſich ab. Das Be-
wußtſein dieſer eigenthümlichen Selbſtändigkeit iſt ſchon in Montesquien lebendig.
wenn er in ſeinem Esprit des Lois XXVI. 24. ſagt: „Dans l’exercice de la
police (die eigentlich vollziehende Gewalt, der die Verordnung zum Grunde
liegt) c’est plutôt le magistrat qui punit que la loi; dans les jugements
(denen das Geſetz zu Grunde liegt) c’est plutôt la loi qui punit que le magis-
trat.“ Das Verhältniß, in welchem jeder einzelne Akt dieſer Adminiſtration
wieder auf das Geſetz in irgend einer Weiſe zurückgeführt werden ſoll, exiſtirt
daher gar nicht in der Vorſtellung Frankreichs. Die Verwaltung als organi-
ſcher Körper hat vielmehr in ſich ſelbſt die Aufgabe, dieſe Harmonie zwiſchen
Vollziehung und Geſetzgebung herzuſtellen. Sie empfängt daher nicht ihr Recht,
ſondern ſie bildet es ſich ſelber; auf dem Punkte, wo die Fragen nach der Aus-
führung des Geſetzes beginnen, hört jede andere Funktion, als die des Ver-
waltungsorganismus, auf, und er ſelber iſt das entſcheidende Organ über
die Verfaſſungs- und Rechtmäßigkeit der Thätigkeiten, mit welcher er das Geſetz
verwirklicht. Es gibt daher in Frankreich zu keiner Zeit eine eigentlich orga-
niſche Unterordnung der Vollziehung unter die Geſetzgebung; jene wacht eifer-
ſüchtig auf dieſe Gränze ihrer Gewalt; ſie erkennt deßhalb auch nirgends eine
wahre Selbſtverwaltung; ſie hat kein Gemeindeweſen; die Gemeinde iſt ein
Organ der Adminiſtration. So hat ſich dieſe eigenthümliche, nirgends in der
Welt wieder vorkommende Scheidung der Verwaltung und der Geſetzgebung
auf das Innigſte mit dem ganzen franzöſiſchen Leben verwebt, und die fran-
zöſiſche Literatur hat dieß Verhältniß in ganz beſtimmte Formeln gebracht.
Einerſeits ſind es gerade die Franzoſen, welche eben durch die beſtimmte Schei-
dung beider Gewalten gezwungen werden, die Harmonie derſelben als ein noth-
wendiges Element des Staatslebens anzuerkennen. Sehr ſchön ſagt Benjamin
Conſtant (Réflexions sur les constitutions, 1814): „Wollen iſt immer möglich,
nicht aber die Vollziehung. Eine Gewalt, gezwungen, einem Geſetze, das ſie
mißbilligt, Beiſtand zu leiſten, iſt bald ohne Kraft und Anſehen. Keine Gewalt
vollzieht ein Geſetz, das ſie nicht billigt, mit Eifer. Jedes Hinderniß iſt natür-
lich ein Triumph für ſie. Es iſt ſchon ſchwer, einen Menſchen am Handeln
zu hindern; unmöglich iſt es, ihn zum Handeln zu zwingen.“ So verſtand man
die höhere Nothwendigkeit der Harmonie beider Gewalten, und niemandem fiel
es ein, dieſe eigentliche Vollziehung dem Rechte und dem Willen der Geſetzgebung
unbedingt unterwerfen zu wollen; die Adminiſtration blieb, was ſie geweſen,
die ſouveräne Aktion der Vollziehung; der König iſt der Chef de l’Adminis-
tration, und wir haben ſchon das merkwürdige Geſetz vom 16. bis 24. Auguſt
1790. citirt, welches den Richtern — und damit dem, was ſie vertreten, dem
Geſetze — das Recht geradezu abſpricht — „de citer devant eux les admi-
nistrateurs pour raison de leurs fonctions.“ Der Proceß, den wir als die
Herſtellung der Verfaſſungsmäßigkeit in der Verwaltung bezeichnet haben, muß
ſich daher in Frankreich innerhalb dieſer Verwaltung ſelbſt vollzie-
hen; das iſt das Princip des franzöſiſchen Verwaltungsrechts; es gilt jetzt wie
[84] vor hundert Jahren; und wir glauben es nicht beſſer als mit den Worten des
Dictionnaire de l’administration, v. Administration, wieder geben zu können:
„les Codes règlent des intérêts privés, qui varient d’un individu à l’autre
— le droit administratif est également réglé par des principes généraux;
mais leur application peut varier avec les circonstances sociales. La pensée
du législateur se trouve ainsi commentée, d’un côté par la jurisprudence,
et de l’autre par la tradition des bureaux.“ Die Entſcheidung ſelbſt aber
heißt hier wie bei dem Gericht eine Jurisdiktion; und ſchon Macarel ſagt
(Eléments de jurispr. adm. I. 5.): „La jurisdiction contentieuse comprend
tout ce qui fait légalement obstacle à l’administration lorsqu’en marchant
elle froisse sur la route les intérêts des particuliers.“ Daher denn hat
in Frankreich ſowohl die Verantwortlichkeit als das eigentliche Verordnungsrecht
eine ganz andere Geſtalt, als in England und Deutſchland; und darum iſt und
war es ſo falſch und ſo ergebnißlos, das deutſche Recht durch das franzöſiſche
erklären und fördern zu wollen. Das letztere iſt eine Welt für ſich und will
für ſich verſtanden werden. Die folgende Darſtellung wird dieß im Einzelnen
beim Klagrecht zeigen.

In Deutſchland tritt nun mit dem vorigen Jahrhundert an die Stelle der
principiellen Klarheit Englands und der formellen Klarheit Frankreichs ſofort
eine gründliche, bis zum heutigen Tage nicht gehobene, und nur durch die
hiſtoriſche Entwicklung erklärliche Verwirrung der Ausdrücke und Begriffe. Wir
glauben, daß wir am beſten den Charakter der deutſchen Auffaſſung bezeichnen,
indem wir ſie mit dem Namen nennen, um den ſich noch heute die Frage
dreht, und der denn doch endlich einmal einem richtigeren Verſtändniß Platz
machen ſollte. Das iſt der Unterſchied zwiſchen den ſogenannten Juſtiz- und
Adminiſtrativſachen. Die Grundlage dieſes Unterſchiedes iſt die hiſtoriſche
Entwicklung der Staatsgewalt gegenüber dem Princip des feudalen Rechts.
Allerdings war der Unterſchied zwiſchen Geſetz und Verordnung im vorigen
Jahrhundert verſchwunden; allein die öffentlichen Rechte der Grundherren und
Körperſchaften erſchienen als Privatrechte, und indem man im Allgemeinen
der Obrigkeit, als vollziehender Gewalt, das Recht zur Geſetzgebung auf dem
Wege der Verordnung unbedingt einräumte, mußte man jede Verordnung über
öffentliche Verhältniſſe, welche dem Grundherrn unter dem Titel ſeiner Grund-
herrlichkeit angehörten, als einen Eingriff in das bürgerliche Recht, als eine Beein-
trächtigung eines jus quaesitum anſehen, die mithin vom bürgerlichen Ge-
richte zu entſcheiden, d. i. eine Juſtizſache ſei. Die Gränze der Verordnungs-
gewalt lag daher gleich anfangs in Deutſchland weder in dem Begriff des
Geſetzes, noch in dem der Verantwortlichkeit, ſondern in dem hiſtoriſch ent-
ſtandenen Privatrechte auf einen Antheil an der vollziehenden
Gewalt, den die Staatsgewalt nicht nehmen konnte, ohne das Princip des
Eigenthums anzugreifen. Dieſer Antheil war nun einerſeits höchſt verſchieden
nach den verſchiedenen Ländern, oder die Sachen, welche die bürgerlichen
Gerichte gegenüber der Verordnungsgewalt zu erledigen hatten, erſchienen in
jedem Lande anders; nichts war daher gemeinſam in Deutſchland, als der
Grundſatz, daß jede Handlung der vollziehenden Gewalt und jede Verordnung,
[85] ſo wie ſie ein ſolches hiſtoriſches Recht angriffen, Juſtizſachen ſeien, während
alle übrigen Funktionen derſelben der Verwaltung als Adminiſtrativſachen
angehörten. Nun aber enthielten jene Rechte auf ſelbſtändige Verwaltung eine,
wenn auch lehensrechtlich ausgebildete, ſo doch ihrem Weſen und oft auch ihrer frü-
hern Ordnung nach unzweifelhafte Geſtalt der Selbſtverwaltung, namentlich im
alten Gemeinderecht. Die neu entſtehende Staatsverwaltung ſtrebte nun, dieſe Selb-
ſtändigkeit ſich zu unterwerfen; die ſelbſtändigen Körper vertheidigten ſie, und um
ſie mit Nachdruck vertheidigen zu können, hielten ſie das Princip des bürger-
lichen Rechts und der gerichtlichen Klage gegen jene Beſtrebungen der centralen
Staatsgewalt aufrecht. So geſchah es, daß die Juſtizſachen weſentlich die recht-
liche Gränze der Selbſtverwaltung bezeichneten, während die Adminiſtrativſachen
die ſtaatliche Verwaltung bedeuteten. Dieſe Gränze aber konnte, da ſie nicht
im Begriff von Geſetz und Verordnung wurzelte, auch nicht im Weſen des
Rechts, ſondern mußte nunmehr in dem Gegenſtande geſucht werden; und
ſo entſtand jene wunderliche Richtung, welche in dem abſolut nutzloſen Verſuche
nicht müde wurde, das Recht von Geſetz und Verordnung und damit die Gränze
beider in den Sachen zu beſtimmen, für welche das erſte oder die zweite gelten
ſollten. Die Unmöglichkeit, hier zu einem Reſultat zu gelangen, war abſolut,
denn jeder Gegenſtand iſt ja ſeiner Natur nach Gegenſtand des Geſetzes
und der Vollziehung, und mithin der Juſtiz und der Adminiſtration
zugleich. Dennoch wäre man vielleicht weiter gekommen, wenn man in
Deutſchland nur eine klare Vorſtellung oder einen gültigen Begriff von Geſetz
und Verordnung gehabt hätte. Allein wir haben geſehen, daß dieſer fehlte
und noch fehlt. Unterdeſſen ward die Selbſtverwaltung für die Gemeinden
und Körperſchaften verfaſſungsmäßig feſtgeſtellt, und jetzt war jener Unterſchied
vollſtändig unentwirrbar, weil er jetzt den Unterſchied zwiſchen Gegenſtänden,
die nur Geſetzgebung, und ſolchen, die nur Vollziehung zulaſſen, bedeuten
müßte, was wahrlich keinen Sinn hat. Dazu kam ein faſt vollſtändiger Mangel
an einem klaren Begriff von Verwaltung und Verwaltungsrecht, der den letzten
Halt wegnahm, und ſo ſehen wir denn theoretiſch den Begriff des verfaſſungs-
mäßigen Verwaltungsrechts eigentlich gar nicht entſtehen, während er praktiſch,
namentlich in den einzelnen Momenten und Theilen deſſelben, ſich ſehr erkennbar
Bahn bricht. Und zwar iſt dieß, wie wir gleich hier bemerken wollen, in
durchgreifender Nachahmung des franzöſiſchen Begriffes des contentieux geſchehen,
indem die neue Organiſation auch in Deutſchland geſetzlich der Verwaltung
gewiſſe Funktionen der gerichtlichen Thätigkeit übertrug, und damit dem deutſchen
Unterſchied zwiſchen Juſtiz- und Adminiſtrativſachen einen franzöſiſchen Inhalt
gab, ohne ihm die franzöſiſche Klarheit zu geben. Wir müſſen darauf unten
zurückkommen. Im Allgemeinen iſt indeß kein Zweifel, daß wir in dieſer Be-
ziehung in einem Uebergangsſtadium uns befinden, und daß die Richtung der
Entwicklung dahin geht, das Princip des engliſchen Rechts mit den
durchſichtigen Formen des franzöſiſchen zu vereinigen. Dazu
aber iſt allerdings nothwendig, daß man jede allgemeine Phraſe fallen läßt,
und auf das Syſtem des verfaſſungsmäßigen Verwaltungsrechts im Ganzen
wie im Einzelnen eingeht.

Wir wollen nun dabei verſuchen, auch bei den einzelnen Gebieten deſſelben
durch die Zurückführung der in den drei Landen geltenden Punkte auf jenen
allgemeinen Charakter dieſes Rechts ſo viel als möglich beizutragen.