§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.

Das Wort Geſetz hat in der Rechtswiſſenſchaft eine doppelte
Bedeutung, welche man als die materielle und formelle bezeichnen
kann. Im materiellen Sinne bedeutet Geſetz die rechtsver-
bindliche Anordnung eines Rechtsſatzes. Der Begriff
iſt demnach aus zwei Elementen zuſammengeſetzt, welche durch die
Worte „Anordnung“ und „Rechtsſatz“ gegeben ſind. Den Gegen-
ſatz dazu bildet in einer Beziehung das Gewohnheitsrecht¹⁾,
welches zwar Rechtsſätze enthält, deren Geltung aber nicht auf
einer Anordnung, alſo einem Willensact, ſondern auf dem Bewußt-
ſein von der Rechtsverbindlichkeit einer thatſächlich beſtehenden Ue-
bung beruht. Den Gegenſatz in der anderen Richtung bildet das
Rechtsgeſchäft, welches zwar ein Willensact, eine rechtswirk-
ſame Anordnung iſt, aber nicht Rechtsſätze zum Inhalt hat, ſon-
dern ſubjective Rechte und Pflichten.

Aus dem Begriff des Geſetzes leiten ſich folgende Sätze ab:

1) Es gehört zum Begriff des Geſetzes im materiellen Sinne
des Wortes, daß daſſelbe einen Rechtsſatz aufſtellt; aber nicht,
daß dieſer Rechtsſatz eine allgemeine Regel enthält, welche auf
viele oder auch nur auf eine unbeſtimmte Anzahl von Fällen an-
Laband, Reichsſtaatsrecht. II. 1
[2]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
wendbar iſt ¹⁾. Zwar liegt es in der Natur des Rechts, daß
daſſelbe gewöhnlich ſolche Regeln bildet, welche in allen Fällen An-
wendung finden ſollen, in denen ein beſtimmter Thatbeſtand ge-
geben iſt, und da das Geſetz eine Rechtsquelle iſt, ſo hat es ge-
wöhnlich, dieſer Natur des Rechtes entſprechend, einen allgemeinen
Rechtsſatz zum Inhalt. Allein dies iſt eben nur ein Naturale,
nicht ein Essentiale des Geſetzes-Begriffes. Mit dem Begriff des
Geſetzes iſt es völlig vereinbar, daß daſſelbe einen Rechtsſatz auf-
ſtellt, der nur auf einen einzigen Thatbeſtand anwendbar iſt, oder
nur ein einzelnes concretes Rechtsverhältniß regelt ²⁾. Für ein
Geſetz dieſer Art hat die römiſche Rechtsſprache einen beſonderen
techniſchen Namen; es heißt privilegium. Grade weil aber hier
die Rechtsregel mit dem von ihr normirten Rechtsverhältniß ſich
deckt, hat man das Wort auch auf das ſubjektive Recht angewen-
det, welches durch die für den concreten Fall gegebene lex begründet
wird. Die Sprache hat ſich dann des Wortes bemächtigt, um jede
Abweichung von dem gewöhnlichen Rechtszuſtande, jede dem ius
singulare angehörende Rechtsvorſchrift und jede durch ius singulare
begründete ſubjective Berechtigung zu bezeichnen ³⁾.

Der Deutſchen Rechtsſprache fehlt das Gefühl für den ur-
ſprünglichen Sinn des fremden Wortes als einer beſonders gear-
teten lex gänzlich; man verwendet es ſeit Jahrhunderten für jede
Art von ſubjectiven Befugniſſen, die nicht durch die allgemein gül-
tigen Rechtsvorſchriften von ſelbſt gegeben ſind, und für jeden Akt
der Staatsgewalt, durch welchen derartige Befugniſſe zur Ent-
ſtehung kommen können. Das Wort Privilegium entſpricht dem-
[3]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
gemäß ebenſo wenig einem beſtimmten Rechtsbegriff, wie das Wort
Vorrecht. Es wird verwendet zur Bezeichnung theils von Regeln
des ius singulare, z. B. Privilegien der Minderjährigen, Kirchen,
Weiber, Soldaten, bevorzugten Gläubiger u. ſ. w., theils von
vertragsmäßig eingeräumten Begünſtigungen, z. B. Zoll- oder
Schifffahrtsprivilegien, welche durch internationale Handelsverträge
feſtgeſetzt ſind, theils von Vorrechten oder Befreiungen, welche
durch Akte der Staatsgewalt, ſeien es nun Akte der Verwaltung
oder der Geſetzgebung, begründet worden ſind. Es iſt mithin un-
richtig, das Wort Privilegium, ſo wie es in dem modernen Sprach-
gebrauch verwendet wird, mit lex specialis oder lex in privos ho-
mines lata zu identifiziren und die ſogenannte Privilegienhoheit
als einen Beſtandtheil der „geſetzgebenden Gewalt“ zu erklären.
Vielmehr iſt die Ertheilung eines ſogenannten Privilegiums in der
Mehrzahl der Fälle ein Akt der Staatsverwaltung innerhalb
des durch die Geſetze abgegränzten Gebietes, auf welchem die Hand-
lungsfreiheit der Regierung ihren Spielraum hat ¹⁾.

Aber es iſt andererſeits ebenſo unrichtig, das Privilegium als
begrifflichen Gegenſatz des Geſetzes hinzuſtellen und zu behaup-
ten, die Ertheilung eines Privilegiums ſei immer eine Verwal-
tungshandlung ²⁾. Beides iſt vielmehr möglich; ein Privilegium
kann bald durch Rechtsgeſchäft (Verwaltungsact), bald durch Ge-
ſetzgebungsact (lex specialis) begründet ſein ³⁾. In allen Fällen, in
welchen beſtehende Rechtsgrundſätze aufgehoben oder ſuspendirt
werden ſollen, ohne daß der Regierung eine allgemeine Ermäch-
tigung hierzu durch einen Rechtsſatz ertheilt worden iſt, bedarf es
einer lex specialis. Insbeſondere iſt es aber auch möglich, daß
für einen einzelnen, concreten Fall ein Rechtsſatz angeordnet oder
eine ſonſt geltende allgemeine Rechtsregel abgeändert wird, ohne
daß zugleich eine ſubjective Berechtigung oder Begünſtigung be-
gründet wird. Eine ſolche Anordnung iſt ein privilegium im ech-
1*
[4]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
ten und urſprünglichen Sinne des Wortes, eine wahre und wirk-
liche lex specialis.

Auch für die Reichsgeſetzgebung gelten dieſe, aus dem Begriffe
des Geſetzes ſich herleitenden Regeln; und wenngleich die Reichs-
verfaſſung eine Beſtimmung darüber nicht enthält, ſo haben ſie
doch unzweifelhaft Anerkennung und Anwendung gefunden. Ver-
waltungsacte, z. B. die Ernennungen der Reichsbeamten, ſind nie-
mals unter dem Geſichtspunkt der lex specialis aufzufaſſen, auch
wenn der gemeine Sprachgebrauch ſie ſelbſt oder die aus ihnen
hervorgehenden Berechtigungen als Privilegien bezeichnet; anderer-
ſeits iſt die Anordnung eines Rechtsſatzes ein Geſetz auch dann,
wenn der Rechtsſatz nur auf einen einzigen Fall anwendbar iſt.
Beiſpiele für ſolche Specialgeſetze ſind das Geſetz vom 21. Juli
1870 (B.G.-Bl. S. 498) über die Verlängerung der Legislatur-
Periode des am 31. Auguſt 1867 gewählten Reichstages; das
Geſetz v. 24. Dez. 1874 (R.-G.-Bl. S. 194) über die geſchäftliche
Behandlung der Entwürfe des Gerichtsverfaſſungsgeſetzes und der
beiden Prozeß-Ordnungen ¹⁾, ſowie die Geſetze über die Kontrole
der Staatsrechnungen, welche von Jahr zu Jahr erlaſſen worden
ſind ²⁾.

2) Ein Geſetz enthält eine Rechtsregel, aber es iſt zum Be-
griff eines Geſetzes nicht genügend, daß lediglich ein Rechtsſatz
formulirt wird. Die Conſtatirung, daß ein Rechtsſatz beſtehe, oder
daß er zweckmäßig oder vernünftig ſei, oder daß ſeine Einführung
beantragt oder beſchloſſen ſei, iſt weſentlich verſchieden von einem
Geſetz. Der im Geſetz zu Tage tretende Wille iſt ſtets ein Be-
fehl, daß der in dem Geſetz enthaltene Rechtsſatz befolgt werden
ſoll. Jedes Geſetz iſt eine Anordnung und ſetzt das iubeo des
[5]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
Geſetzgebers voraus ¹⁾. In jedem Geſetz iſt deshalb ein doppelter
Beſtandtheil zu unterſcheiden, die in dem Geſetze formulirte Rechts-
regel und die Ausſtattung derſelben mit rechtsverbindlicher Kraft,
oder wie man auch ſagen kann, der Geſetzes-Inhalt und der
Geſetzes-Befehl.

Dieſe beiden Elemente des Geſetzesbegriffes können mit ein-
ander derartig verbunden ſein, daß ihre Unterſcheidung ohne ſtaats-
rechtliche Bedeutung iſt. Sowohl die ſouveraine Volksverſammlung
wie der abſolute Monarch beſchließt die Rechtsregel und befiehlt
zugleich ihre Geltung. Es iſt aber ebenſo gut möglich, daß für
die Feſtſtellung des Geſetzes-Inhaltes andere Vorſchriften beſtehen
und daß dabei andere Kräfte mitwirken, wie für die Ertheilung
des Geſetzes-Befehles. Alsdann wird die Unterſcheidung beider
Momente von großer theoretiſcher und praktiſcher Wichtigkeit. Man
verſchließt ſich jede Möglichkeit einer wiſſenſchaftlichen Erkenntniß
der Lehre von der Geſetzgebung, wenn man das Weſen des Geſetzes
in der Schaffung eines Rechtsſatzes erblickt. Geſetzgebung
iſt vielmehr lediglich die Ausſtattung eines Rechtsſatzes mit ver-
bindlicher Kraft, mit äußerer Autorität; ſie beſteht in der Sanc-
tion eines Rechtsſatzes²⁾.

Es iſt nicht einmal nothwendig, daß ein Organ des Staates
an der Feſtſtellung des Geſetzes-Inhaltes mitwirkt; der Staat kann
in die Lage kommen, nicht nur den Rechtsſatz in dem geltenden
Gewohnheitsrecht, ſondern ſogar den Wortlaut des Geſetzes, dem
er die Sanction ertheilen ſoll, bereits als gegeben vorzufinden.
Durch einen völkerrechtlichen Vertrag können zwei oder mehrere
Staaten ſich verpflichten, einen vertragsmäßig feſtgeſtellten Complex
von Rechtsſätzen gleichlautend zum Geſetz zu erheben. Im ehe-
maligen Deutſchen Bunde konnte die Bundes-Verſammlung durch
Beſchluß Rechtsregeln formuliren, ſogenannte Bundesgeſetze machen,
welche an ſich keine Geſetzeskraft hatten, denen aber die einzelnen
[6]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
Bundesſtaaten dieſelbe zu ertheilen verpflichtet waren. Wechſel-
Ordnung und Handelsgeſetzbuch ſind bei ihrem erſten Entſtehen
von keinem verfaſſungsmäßig zur Geſetzgebung berufenen Organe
eines Deutſchen Staates ihrem Inhalte nach feſtgeſtellt oder be-
ſchloſſen, wohl aber von den einzelnen Staaten zum Geſetz erklärt
oder als Geſetz eingeführt, d. h. mit Geſetzeskraft ausgeſtattet
worden. Ihre Erklärung zu Reichsgeſetzen änderte Nichts an ihrem
Inhalte, ſondern erſetzte lediglich den Geſetzesbefehl der Einzel-
ſtaaten durch den Geſetzesbefehl des Reiches.

Für mehrere Rechtsgebiete ergehende ſelbſtſtändige Geſetzes-
Befehle mit identiſchem Rechtsinhalt ſchaffen materiell gemeines
Recht; ein für mehrere Rechtsgebiete verbindlicher Geſetzes-Befehl
begründet für dieſelben formell gemeines Recht.

Auch innerhalb des einzelnen Staates aber kann die Feſtſtellung
deſſen, was Geſetz werden ſoll, einem andern Organ obliegen, als dem-
jenigen, welchem die Sanction zukömmt. Dies iſt insbeſondere in
der conſtitutionellen Monarchie der Fall. Der Monarch als der
alleinige Träger der ungetheilten und untheilbaren Staatsgewalt iſt
allein im Stande ein Staatsgeſetz zu erlaſſen, d. h. den ſtaatlichen
Befehl ſeiner Befolgung zu ertheilen. Den Inhalt des Geſetzes
aber zu beſtimmen, ſteht ihm nicht ausſchließlich zu; die Volksver-
tretung hat vielmehr mit der Regierung den Inhalt zu vereinbaren.
Der Wortlaut der anzuordnenden Rechtsregeln iſt bereits vor dem
Erlaß des Geſetzes auf dem im Verfaſſungsrecht vorgezeichneten
Wege fixirt; der Souverain kann an demſelben Nichts ändern, er
hat nur darüber die Freiheit der Willensentſchließung, ob er den
Befehl ertheilen will, daß dieſer Wortlaut Geſetz werde. Und
nicht blos die Volksvertretung, auch die Organe der Provinzial-
Kreis- oder Kommunalverbände oder andere bei dem Zuſtande-
kommen des Geſetzes Betheiligte können verfaſſungsmäßig einen
Antheil an der Feſtſtellung ſeines Inhaltes haben.

Das Hoheitsrecht des Staates oder die Staatsgewalt kömmt
nicht in der Herſtellung des Geſetzes-Inhaltes, ſondern nur in der
Sanction des Geſetzes zur Geltung; die Sanction allein iſt Geſetz-
gebung im ſtaatsrechtlichen Sinne des Wortes ¹⁾. Das Recht zur
ſtaatlichen Geſetzgebung in dieſer Bedeutung iſt ebenſo untheilbar
[7]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
wie die Souverainetät, deren Ausfluß und Bethätigung es iſt, und
die Frage nach dem Subject der geſetzgebenden Gewalt iſt iden-
tiſch mit der Frage nach dem Träger der Staatsgewalt.

Die Lehre von der Theilung der Gewalten beruht
in der Hauptſache auf der Verkennung des hier entwickelten Gegen-
ſatzes ¹⁾. Da in dem conſtitutionellen Staate der Monarch kein
Geſetz erlaſſen darf, welches die Volksvertretung nicht genehmigt
hat, und andererſeits kein Beſchluß der Volksvertretung Geſetzes-
kraft erlangt, wenn der Monarch demſelben nicht die Sanction er-
theilt, ſo faßte man das Weſen der Geſetzgebung als eine Verein-
barung zwiſchen dem Monarchen und dem Landtage auf. Der
Willensact der einheitlichen Staatsperſönlichkeit wurde in den Con-
ſens zweier Contrahenten aufgelöst ²⁾. Man ſah einerſeits in der
Beſchlußfaſſung der Volksvertretung über den Inhalt des Geſetzes
eine Bethätigung der Geſetzgebungsgewalt und man nannte die
Volksvertretung deshalb „den geſetzgebenden Körper“; andererſeits
zog man die königliche Sanction herunter zu einer bloßen Zuſtim-
mung zu den Beſchlüſſen des corps législatif. Formen und Aus-
drücke des engliſchen Rechtes wurden auch hier von Einfluß. Da
in England die Zuſtimmung des Königs zu der vom Parlament
beſchloſſenen Bill Royal Assent³⁾ heißt, ſo bezeichnete auch die
franzöſiſche Conſtitution von 1791 die vom Könige ertheilte Sanc-
[8]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
tion als Consentement royal und in der franzöſiſchen Literatur
des conſtitutionellen Staatsrechts war die Auffaſſung durchweg
herrſchend, daß die Sanction des Geſetzes durch den König ein der
Genehmigung des Geſetzes durch die Kammern gleichartiger
Akt, eine Erklärung von gleichem Willens-Inhalte ſei.

Dieſe Anſchauungen wurden auch in Deutſchland geltend ¹⁾.
Faſt alle Darſtellungen des Deutſchen Staatsrechts, auch wenn ſie
die Lehre von der Theilung der Gewalten verwerfen und von dem
ſogen. monarchiſchen Prinzip ausgehen, erfordern zum Zuſtande-
kommen eines Geſetzes den „übereinſtimmenden Willen“ des Landes-
herrn und des Landtages, ohne zu erkennen, daß die Genehmigung
eines Geſetzes durch den Landtag eine Willenserklärung von ganz
anderem Inhalte iſt als die Genehmigung eines Geſetzes durch den
Landesherrn. Der Sprachgebrauch wurde immer allgemeiner, dem
Landesherrn ein „Veto“ und zwar das ſogenannte abſolute Veto
beizulegen ²⁾. Dadurch wurde das ihm zuſtehende Recht der Sanc-
tion unter den verkehrteſten Geſichtspunkt gebracht, indem das
Weſen der landesherrlichen Befugniß, wenn ſie ein Veto wäre,
nicht darin beſtände, ein Geſetz zu erlaſſen, ſondern den Geſetzgeber
(Landtag) an der Ausübung ſeines Rechtes zu hindern ³⁾. Daß
man aus dieſer falſchen Auffaſſung keine Conſequenzen zog, beruhte
weſentlich darauf, daß die Behandlung des Staatsrechts eine vor-
wiegend politiſche war, welche ſich um die juriſtiſche Logik nicht
kümmerte.

Die wichtigſte aller Deutſchen Verfaſſungen, die Preußiſche
Verf.-Urk. v. 31. Januar 1850 folgte der herrſchenden Theorie
von der Gleichartigkeit der Funktionen, welche der König und der
Landtag hinſichtlich der Geſetzgebung auszuüben haben, indem ſie
im Art. 62 beſtimmte:

„Die geſetzgebende Gewalt wird gemeinſchaftlich durch den
König und durch zwei Kammern ausgeübt. Die Uebereinſtimmung
des Königs und beider Kammern iſt zu jedem Geſetze erforderlich.“
Dieſer Beſtimmung gegenüber ſuchte man die Untheilbarkeit der
dem Könige zuſtehenden Souveränetät durch die theoretiſche Unter-
ſcheidung zwiſchen jus und exercitium iuris zu retten. Das Recht
der Geſetzgebung ſtehe dem Könige zu, die Ausübung erfolge in
Gemeinſchaft mit dem Landtage ¹⁾.

Und doch konnte man ſich nicht verhehlen, daß nur die
Sanction einen Entwurf zum Geſetz erhebt, an dieſer Sanction
aber der Landtag weder quoad jus noch quoad exercitium einen
Antheil hat ²⁾.

Die Faſſung der Preuß. Verf.-Urk. iſt auch für die Ausdrucks-
weiſe der Norddeutſchen Bundesverfaſſung und der Reichsverf. von
maßgebendem Einfluß geworden; der Art. 5 Abſ. 1 der R.-V. lehnt
ſich eng an den Art. 62 der Preuß. V.-U. an. Um ſo weniger
darf man ſich dieſer Beſtimmung gegenüber mit einer bloßen Wort-
Interpretation begnügen.

Der Wortlaut des Art. 5, wonach die Uebereinſtimmung der
Mehrheitsbeſchlüſſe des Bundesrathes und des Reichstags zu einem
Reichsgeſetze erforderlich und ausreichend iſt, widerſpricht nicht nur
der Natur der Sache, ſondern auch den Anordnungen der Artikel
2 und 17 der R.-V. Uebereinſtimmende Mehrheitsbeſchlüſſe der
beiden Verſammlungen ſind zu einem Reichsgeſetze zwar erforder-
lich, aber nicht ausreichend. Wäre dies der Fall, ſo müßte eine
[10]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
vom Bundesrathe an den Reichstag gebrachte Geſetzesvorlage in
dem Augenblicke zum Geſetz werden, in welchem die Mehrheit des
Reichstages ſie genehmigt hat ¹⁾. Die Anordnung des Art. 5 be-
trifft nur die Feſtſtellung des Geſetzes-Inhalts; hierzu iſt die
Uebereinſtimmung der Mehrheitsbeſchlüſſe der beiden Verſamm-
lungen erforderlich und ausreichend; der Effect dieſer Ueberein-
ſtimmung beſteht aber zunächſt nur in der definitiven Herſtellung
eines Geſetz-Entwurfes. Um ihn zum Geſetz zu erheben, muß
noch die Ausſtattung deſſelben mit verbindlicher Kraft, der Ge-
ſetzes-Befehl oder die Sanction hinzukommen ²⁾.

3) Da nur diejenige Anordnung eines Rechtsſatzes ein Geſetz
iſt, welche rechtsverbindlich iſt, ſo ergiebt ſich, daß Geſetze nur
derjenige erlaſſen kann, welcher befugt iſt, die Rechtsordnung zu
regeln und die Befolgung eines Rechtsſatzes anzubefehlen ³⁾. Die
Frage, wem dieſe Befugniß zuſteht, beantwortet ſich nach dem je-
weiligen Verfaſſungszuſtande. Daß nur der Souverain oder die
„höchſte“ Staatsgewalt Geſetze zu geben befugt ſei, folgt aus dem
Begriffe des Geſetzes nicht, ſondern kann nur aus dem in einem
politiſchen Gemeinweſen verwirklichten Staatsbegriff ſich er-
geben. Der Begriff des Geſetzes umfaßt vielmehr auch die Au-
tonomie in allen ihren Abſtufungen und Anwendungen. Rechts-
verbindliche Anordnungen von Rechtsſätzen Seitens der Gemeinden
und anderen öffentlich-rechtlichen Verbänden oder der Grundherr-
ſchaften und anderen nicht ſouverainen Gewalthabern ſind auch
Geſetze im materiellen Sinne des Wortes. Nur da, wo der Staat
die Ordnung und Regelung des Rechtszuſtandes zu ſeiner Aufgabe
gemacht hat, die er ſelbſt und ausſchließlich durchführt, ſo daß er
allein befugt iſt, Rechtsſätze wirkſam anzuordnen, wird die Defini-
tion des Geſetzes als einer rechtsverbindlichen Anordnung
eines Rechtsſatzes gleichbedeutend mit der Definition des Geſetzes
als einer vom Staate erlaſſenen Anordnung eines Rechtsſatzes ⁴⁾.

Wo der Staat die Ordnung des Rechtszuſtandes im Weſent-
[11]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
lichen, wenngleich nicht völlig, zu ſeiner eigenen Aufgabe macht
und den ihm untergeordneten Verbänden und Einzelperſonen nur
in beſchränktem Maße den Erlaß rechtsverbindlicher Anordnungen
von Rechtsſätzen geſtattet, ſo daß die an Zahl und Bedeutung über-
wiegende Maſſe aller Geſetze vom Staat ausgeht, entwickelt ſich
der Sprachgebrauch, unter Geſetzen die Staatsgeſetze zu ver-
ſtehen. Anſtatt die Geſetze einzutheilen in ſtaatliche (ſouveräne)
und autonomiſche, pflegt man die autonomiſchen Anordnungen den
„Geſetzen“ gegenüberzuſtellen, als wären ſie nicht eine Unterart,
ſondern der Gegenſatz der Geſetze. Dieſe ungenaue Ausdrucksweiſe
erzeugt dann ihrerſeits wieder die Vorſtellung, daß nur der Sou-
verain Geſetze erlaſſen könne, daß die „geſetzgebende Gewalt“ ihrem
Begriff und Weſen nach „die höchſte Gewalt“ ſei, der alle andern
untergeordnet ſind, und daß die Souveränetät eine unerläßliche
Vorausſetzung für die Geſetzgebung ſei. Dieſe Vorſtellung iſt,
trotzdem ſie allgemein verbreitet iſt, ein Irrthum. Es iſt leicht,
aus der Rechtsgeſchichte dies zu erweiſen und Verfaſſungszuſtände
anzuführen, in denen die Regelung der Rechtsordnung und darum
auch die Befugniß zum Erlaß von Geſetzen nicht zu den aus-
ſchließlichen Prärogativen der ſouverainen Gewalt gehörte. Grade
in Deutſchland iſt das ehemalige Reich niemals in dem Alleinbeſitz
der Befugniß geweſen, die Rechtsordnung zu regeln, und erſt die
allgemeine Staatsrechts-Theorie des letzten Jahrhunderts hat die
in Rede ſtehende Anſchauung zur Herrſchaft gebracht.

Auch die jetzige Reichsverfaſſung weiß Nichts von dem Grund-
ſatz, daß das Reich allein und ausſchließlich berufen ſei, die ge-
ſammte Rechtsordnung zu regeln und damit iſt von ſelbſt die aus-
ſchließliche Befugniß des Reiches zur Geſetzgebung verneint. Den
Einzelſtaaten iſt ein großer Theil der ſtaatlichen Aufgaben zu ſelbſt-
ſtändiger Erfüllung überlaſſen und dadurch ihnen zugleich die Be-
fugniß gewahrt, hinſichtlich dieſes Theiles Rechtsregeln in verbind-
licher Weiſe aufzuſtellen, alſo Geſetze zu geben. Demgemäß unter-
ſcheidet die Reichsverfaſſung ſelbſt Reichsgeſetze und Landes-
geſetze¹⁾. Wenn man die unrichtige Vorſtellung fallen läßt, daß
nur die ſouveräne Staatsgewalt im Stande ſei, Geſetze zu
geben, ſo kann man aus der reichsverfaſſungsmäßigen Anerkennung
[12]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
der Landesgeſetzgebung nicht den Schluß ziehen, daß die Einzel-
ſtaaten ſouverain ſeien oder daß die Souveränetät zwiſchen Reich
und Einzelſtaat getheilt ſei, ſondern die Landesgeſetzgebung fällt
unter den wiſſenſchaftlichen Begriff der Autonomie, während die
Reichsgeſetzgebung die Geſetzgebung des Souverains iſt ¹⁾.

4) Da jedes Geſetz ein Willensact iſt, bedarf daſſelbe einer
Erklärung. Denn ein Wille, welcher nicht erklärt, d. h. äußer-
lich erkennbar gemacht iſt, gilt juriſtiſch nicht als vorhanden. Die
Form, in welcher die Erklärung erfolgen muß, läßt ſich aus dem
Begriff des Geſetzes nicht ableiten, ſondern beſtimmt ſich nach den
poſitiven Vorſchriften, welche darüber beſtehen. Die Erklärung des
Geſetzeswillens darf man aber nicht verwechſeln oder identifiziren
mit der Verkündigung des Geſetzes. Es kann allerdings eine Form
der Erklärung gewählt werden, welche zugleich die Gemeinkundig-
keit des Geſetzes herbeiführt oder erleichtert; es gilt dies nament-
lich von dem Falle, wenn die Sanction des Geſetzes durch Ab-
ſtimmung der Volksverſammlung erfolgt und das Reſultat der
Abſtimmung in der Volksverſammlung ſelbſt verkündigt wird. Ge-
wöhnlich aber iſt die Bekanntmachung eines Geſetzes von der Er-
klärung des Geſetzes-Willens getrennt. Die Form für dieſe Er-
klärung dient nur dem Zwecke, den Geſetzes-Willen in authenti-
ſcher Geſtalt erkennbar, nicht ihn allgemein bekannt zu machen.
Gegenwärtig bedient man ſich allgemein hierzu der Schrift; die
Form der Geſetzes-Erklärung iſt ſonach die der öffentlichen
Urkunde. Wer dieſe Urkunde auszufertigen hat und welchen
Erforderniſſen dieſelbe genügen muß, iſt eine Frage des poſitiven
Rechts; für die Reichsgeſetzgebung beantwortet ſie ſich durch Art. 17
der R.-V. ²⁾ Weſentlich iſt für dieſelbe nur, daß ſich aus der-
ſelben in formell unzweifelhafter Art das Vorhandenſein des Ge-
ſetzgebungs-Befehls und ſein Inhalt ergiebt. Durch die Beurkun-
dung des Geſetzes wird daſſelbe ſinnlich wahrnehmbar und dadurch
juriſtiſch erſt exiſtent. In der abſoluten Monarchie enthält die
Geſetzes-Urkunde weiter Nichts als die Erklärung des landesherr-
lichen Willens, daß ein Rechtsſatz befolgt werden ſoll; das Zu-
ſtandekommen eines rechtsgültigen Geſetzes iſt an andere Voraus-
[13]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
ſetzungen nicht gebunden; die formellen Erforderniſſe der Geſetzes-
Urkunde dienen lediglich zur Sicherung, um den wahren und ern-
ſten Willen des Monarchen zu conſtatiren und um Fälſchungen,
Irrthümer und Willkürlichkeiten auszuſchließen. Wo aber der Er-
laß eines Geſetzes noch an andere Vorausſetzungen als an den
perſönlichen Willen des Monarchen geknüpft iſt, kann die Beur-
kundung des Geſetzes nur erfolgen, wenn das Vorhandenſein dieſer
Vorausſetzungen feſtgeſtellt wird. Die Erklärung des Geſetzes iſt
in dieſem Falle nicht nur eine authentiſche Beurkundung ſeines
Wortlautes, ſondern zugleich eine formelle Conſtatirung, daß die
verfaſſungsmäßigen Vorbedingungen des Geſetzgebungs-Willens er-
füllt ſind.

Die Erklärung des Geſetzes erhält alsdann eine weittragende
ſtaatsrechtliche Bedeutung; ſie bildet ein Erforderniß für das Zu-
ſtandekommen eines Geſetzes, welches man eben ſowohl von der
Sanction wie von der Verkündigung unterſcheiden muß. In der
Deutſchen Rechtsliteratur iſt dieſes Erforderniß durchweg unbeachtet
geblieben; man verlangt für die Geſetzgebung einfach Sanction und
Publikation. So wie man die Sanction zuſammenwirft mit der
ihr vorangehenden Feſtſtellung des Geſetzes-Inhaltes, ſo vermengt
man die Verkündigung mit der ihr vorangehenden formellen Er-
klärung (Beurkundung) des Geſetzes-Befehls.

Das ältere Deutſche Reichsſtaatsrecht hat den Akt,
durch welchen das rechtsgültige Zuſtandekommen eines Reichsge-
ſetzes conſtatirt wird, in höchſt ſorgfältiger Weiſe ausgebildet. Be-
kanntlich wurden alle auf einem Reichstage zu Stande gekommenen
Geſetze am Schluß des Reichstages zuſammengefaßt ¹⁾. Die Re-
[14]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
daktion des Reichsabſchiedes lag dem Reichs-Erzkanzler ob, jedoch
unter Mitwirkung einer Deputation der Stände, welche aus Mit-
gliedern aller Collegien gebildet wurde, und eines oder zweier
Kommiſſare des Kaiſers. Die Urkunde wurde in zwei Exemplaren
auf Pergament ausgefertigt, von denen eines für die Reichskanzlei,
das andere für den Reichshofrath beſtimmt war. Beide Urkunden
wurden vom Kaiſer und den Ständen unterzeichnet und unterſiegelt;
die Lehre von der subscriptio und obsignatio der Reichs-Abſchiede
bildete ein nicht unbeträchtliches Kapitel des Reichsrechts. Wenn
allſeitiges Einverſtändniß über die Faſſung des Reichs-Abſchiedes
erzielt und die Ausfertigung mit Unterſchriften und Siegeln ver-
ſehen war, ſo wurde eine feierliche Sitzung des Reichstages anbe-
raumt, in welcher der Kaiſer in Perſon oder ſein Kommiſſar über
die Verhandlungen des Reichstages berichtete, hierauf den Reichs-
Abſchied vom Reichs-Erzkanzler laut vorleſen ließ, und endlich die
Stände ermahnte, die Vorſchriften deſſelben zu befolgen. Dieſer
Akt heißt bei den Reichs-Publiziſten die Publicatio oder auch Pro-
mulgatio des Reichsabſchiedes ¹⁾; die Befugniß, dieſen Akt vorzu-
nehmen, wurde als kaiſerliches Reſervatrecht angeſehen. Wurde
von den verſammelten Ständen kein Widerſpruch erhoben, ſo lag
hierin die Erklärung des Einverſtändniſſes mit der Faſſung des
Reichsabſchiedes. Eine beglaubigte Abſchrift wurde dem Reichs-
Kammergericht von der Reichskanzlei zugeſendet. Der eben be-
ſchriebene Akt der Publicatio war keine Verkündigung im Sinne
von Bekanntmachung. Kaiſer und Reichstag hatten ſelbſt den
Reichsabſchied beſchloſſen; ihnen brauchte er alſo nicht kund ge-
macht zu werden; die Behörden und Angehörigen des Reiches aber
erlangten durch die feierliche Schlußſitzung des Reichstages keine
Kunde von dem Inhalte des Reichsgeſetzes. Die Verkündigung
der Reichs-Abſchiede im eigentlichen Sinne war im Weſentlichen
Sache der Stände, welche dieſelbe in ihren Territorien zu veran-
¹⁾
[15]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
laſſen hatten ¹⁾. Die Bedeutung der feierlichen Publicatio des
Reichs-Abſchiedes beſtand vielmehr darin, daß Exiſtenz und Wort-
laut der vom Kaiſer und Reichstag vereinbarten und vom Kaiſer
ſanctionirten Reichsgeſetze in ſolenner und authentiſcher Form con-
ſtatirt wurden; es war die »solemnis editio« des Reichsgeſetzes.

Eine ähnliche Einrichtung beſteht in England. Das Recht
der Krone, die von den beiden Häuſern genehmigten Bills zu ſanc-
tioniren, iſt ein Scheinrecht, da nach einem unbezweifelten Rechts-
ſatz die Krone die Genehmigung nicht verweigern darf ²⁾. Von
weſentlicher Bedeutung aber iſt die Befugniß der Krone, das Ge-
ſetz auszufertigen. Die alte und regelrechte Form der Er-
klärung des Geſetzes beſteht darin, daß der König in einer feier-
lichen Sitzung des Hauſes der Lords erſcheint, die Gemeinen an
die Schranke entbietet, vom Kron-Clerk die Titel der vom Parla-
ment beſchloſſenen Bills verleſen läßt und die Genehmigung der-
ſelben erklärt. Seit Stat. 33 Heinrich VIII. c. 21 iſt ſtatt dieſer
Form auch die Erklärung durch Patent zuläſſig, welches vom König
eigenhändig unterſchrieben, von dem Kron-Clerk gegengezeichnet und
mit dem großen Staatsſiegel verſehen ſein muß. In feierlicher
Sitzung der Lords, zu welcher die Gemeinen geladen werden, wird
das Patent ſeinem ganzen Inhalte nach verleſen und die königliche
Genehmigungsklauſel wird von dem Clerk des Parlaments in das
¹⁾
[16]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
Protokollbuch der Lords eingetragen. Dieſer Vorgang iſt keine
eigentliche Verkündigung des Geſetzes, obwohl die Fiction beſteht,
daß Alles, was in öffentlicher Sitzung des Parlaments geſchieht,
auch öffentlich bekannt gemacht ſei; die wirkliche Bekanntmachung
des Geſetzes erfolgt erſt ſpäter durch den Druck. Die juriſtiſche
Bedeutung des Aktes beſteht vielmehr in der formellen und au-
thentiſchen Erklärung des ſtaatlichen Geſetzgebungs-
Willens. Bevor dieſe Erklärung erfolgen kann, muß der König
und der ihm in dieſer Angelegenheit Rath ertheilende Miniſter
prüfen, ob die Bill in der That die ordnungsmäßige und über-
einſtimmende Genehmigung beider Häuſer erlangt hat und ob die
zahlreichen Formvorſchriften, welche das Engliſche Recht für das
Zuſtandekommen eines Geſetzes aufgeſtellt hat, vollſtändig beobachtet
worden ſind. Ergiebt ſich in dieſer Beziehung ein Mangel, ſo iſt
die Bill dem betreffenden Hauſe zur Erledigung deſſelben und zur
Beſeitigung der Formwidrigkeit zurückzuſtellen ¹⁾. Hieraus folgt,
worin das wahre Weſen der Königlichen Ausfertigung beſteht. Sie
iſt nur ſcheinbar die Ertheilung der Sanction und bezweckt nicht
die Kundmachung der Bill, ſondern ſie conſtatirt in authentiſcher
und feierlicher Form das verfaſſungsmäßige Zuſtandekommen des
Geſetzes, ſie iſt die solemnis editio legis.

Von größerem Einfluß auf das gegenwärtige conſtitutionelle
Staatsrecht Deutſchlands iſt die Entwicklung des Franzöſiſchen
Rechts geweſen, welche deshalb einer genaueren Erörterung bedarf.

Vor der Revolution von 1789 ging ſowohl die Sanction als
die Erklärung des Geſetzes vom Könige aus, die Verkündigung da-
gegen war Sache der Gerichtshöfe (Parlamente). Gemäß der Or-
donnanz von 1667 Tit. I. Art. 2 wurden die königlichen Ausfer-
tigungen der Geſetze und Verordnungen den „ſouverainen Gerichts-
höfen“ zur Regiſtrirung und Verkündigung überſendet. Das En-
registrement führte keine Bekanntſchaft des Publikums mit dem
Geſetze herbei; es beſtand darin, daß das Geſetz in die Liſte des
Gerichtshofes eingetragen wurde; es conſtatirte die Aechtheit der
königlichen Urkunde und den Wortlaut des in ihr enthaltenen Ge-
ſetzes; es wird von Portalis ganz richtig als vérification des
[17]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
lois bezeichnet ¹⁾. Die Verkündigung erfolgte nach geſchehener Ein-
regiſtrirung auf Befehl des Parlaments in den einzelnen Ort-
ſchaften durch Verleſen, Aushang u. ſ. w. Auch die Geſetzgebung
von 1789 ließ zunächſt die Regiſtrirung und Verkündigung der
Geſetze durch die Gerichtshöfe beſtehen; die Geſetze v. 20. Oktober
und 5. Nov. 1789 beſeitigten nur die Mißbräuche, welche ſich in
die Praxis der Gerichte eingeſchlichen hatten, indem ſie anordneten,
daß die von der National-Verſammlung beſchloſſenen Dekrete, ſo-
bald ſie die Sanction des Königs erhalten haben, ohne Zuſatz,
Veränderung oder Anmerkung den Behörden zum Zweck der Ein-
tragung in die Liſten und zur Verkündigung zu überſenden ſeien,
und daß die Gerichts- und Verwaltungsbehörden, welche nicht
binnen drei Tagen nach Empfang der Geſetze ſie eintragen und ſie
binnen einer Woche verkündigen laſſen, als prévaricateurs und
wegen forfaiture beſtraft werden ſollen. Die formelle und authen-
tiſche Erklärung des Geſetzes verblieb dagegen Sache des Königs;
das Geſetz vom 9. Nov. 1789 bezeichnet dieſen Akt als die Pro-
mulgation des Geſetzes, indem es denſelben ſcharf von der
Publikation deſſelben unterſcheidet.

So lange das Königthum und das — wenigſtens ſcheinbare
— Recht deſſelben zur Sanction der Geſetze beſtand, fiel die Pro-
mulgation äußerlich mit der Sanction zuſammen ²⁾. Seit der
Unterdrückung des Königthums hob ſich die Promulgation von der
Sanction, von der ſie begrifflich durchaus verſchieden war, auch
in der äußeren Erſcheinung ab und es treten jetzt Sanction, Pro-
mulgation und Publikation als drei völlig getrennte Erforderniſſe
eines Geſetzes hervor. Es gilt dies namentlich von der Verfaſſung
des Jahres VIII. Nach dem Art. 37 dieſer Verf. wurden die
Geſetze ſanctionirt (erlaſſen) vom Corps législatif. Innerhalb einer
Laband, Reichsſtaatsrecht. II. 2
[18]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
Friſt von 10 Tagen konnte aber die Sanction ſowohl von dem
Tribunal als von der Regierung durch Recurs an den Senat pour
inconstitutionalité de la loi angefochten werden, ſo daß alſo der
Sanctionsbeſchluß erſt nach Ablauf der zehntägigen Friſt, wenn
innerhalb derſelben der Recurs nicht erhoben wurde, Rechtskraft
erlangte. Nach einem Arrêté v. 28 Nivôse des Jahres VIII. war
die Anordnung getroffen, daß in dem Arbeitszimmer der Conſuln
ein Koffer ſich befinden ſollte, in welchem die Siegel der Republik
deponirt waren und in welchen die Decrete des Corps législatif
vom Staatsſecretair gelegt werden ſollten. Am zehnten Tage nach
Erlaß der Decrete des Corps législatif hatte der Staatsſecretär
ſie dem erſten Conſul zu überreichen, welcher die Beidrückung des
Staatsſiegels befahl und eine offizielle, unterſchriebene gegenge-
zeichnete und mit dem Siegel verſehene Ausfertigung unverzüglich
dem Juſtiz-Miniſter überſendete ¹⁾.

Hierin beſtand die dem erſten Conſul zuſtehende Promulgation
der Geſetze, während die Sanction vom Corps législatif ausgieng,
die Publikation dem Juſtizminiſter und den Behörden oblag. Es
iſt klar, daß der Rechtsgrund für die verbindliche Kraft der Geſetze
nicht in der Promulgation, ſondern in der Sanction derſelben be-
ruhte; die Promulgation conſtatirte nur, daß der ſtaatliche Geſetz-
gebungsbefehl verfaſſungsmäßig erlaſſen worden iſt und gab dem-
ſelben einen formellen und authentiſchen Ausdruck ²⁾. Portalis
bezeichnet in dem Discours vom 23 Frimaire X (14 Dezbr. 1801)
nr. 16 (bei Locré I. S. 466 ff.) die Promulgation als solemnis
editio legis und fügt mit dem ihm eigenthümlichen phraſenhaften
Styl hinzu: »La promulgation est une forme extérieure à la loi
comme la parole et l’écriture sont extérieures à la pensée.«

Die ſpätere franzöſiſche Verfaſſungs-Entwicklung hat dieſe Be-
[19]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
deutung der Promulgation wieder verdunkelt. Schon der Art. 1
des Code civ. ſchreibt der Promulgation eine Wirkung zu, welche
nicht ihr, ſondern der Sanction zukömmt, indem er beſtimmt, daß
die Geſetze vollſtreckbar ſind en vertu de la promulgation. Ver-
gebens wurde bei den Berathungen des Corps législatif ausge-
führt, daß dieſe Beſtimmung mit dem Weſen der Promulgation
im Widerſpruch ſtehe ¹⁾. Da dem Chef der Regierung in Wahr-
heit die geſetzgebende Gewalt übertragen werden ſollte, nach der
Verfaſſung aber die Sanction der Geſetze dem Corps législatif
und nur die Promulgation dem erſten Conſul zuſtand, ſo begann
man das Geſetzbuch mit dem Satze, daß die Geſetze ihre verbind-
liche Kraft erhalten en vertu de la promulgation. Die Redner
der Regierung, Portalis und Boulay, verſuchten die Bedeu-
tung des Satzes zu verhüllen ²⁾.

Nach der Reſtauration fallen Promulgation und Sanction
wieder zuſammen, in derſelben Weiſe wie dies 1789 der Fall war.
Sowohl die Charte von 1814 Art. 22 wie die Charte von 1830
Art. 18 beſtimmten: »Le Roi seul sanctionne et promulgue les
lois.« Zur Promulgation gehört aber nicht nur die authentiſche
Erklärung der Sanction, ſondern auch die formelle Beſtätigung,
daß die Vorausſetzung der Sanction, nämlich die Genehmigung
des Geſetzes durch die Kammern vorhanden iſt ³⁾. Dagegen legt
die Ordonnanz v. 27. Nov. 1816 dem Worte Promulgation einen
völlig verſchiedenen Sinn unter, indem Art. 1. derſelben lautet:
2*
[20]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
»A l’avenir la promulgation des lois et de nos ordonnances
résultera de leur insertion au Bulletin officiel.« Die Einrückung
in das Geſetzblatt iſt Verkündigung des Geſetzes, nicht Ausferti-
gung deſſelben.

Im heutigen franzöſiſchen Staatsrecht fallen Sanction und
Promulgation wieder ganz auseinander; nach der Verf. von 1875
werden die Geſetze von den Kammern ſanctionirt, der Präſident
hat weder das Recht der Zuſtimmung noch des Veto; dagegen
ſteht es ihm zu, die Geſetze zu promulgiren und zu publiziren ¹⁾.

Trotz dieſes Schwankens der Geſetzgebung hinſichtlich des Ge-
brauches des Wortes Promulgation ²⁾ iſt in der franzöſiſchen Rechts-
literatur der Unterſchied der Promulgation von der Sanction einer-
ſeits und von der Publikation andererſeits faſt ausnahmslos feſt-
gehalten worden und das Weſen der Promulgation in der authen-
tiſchen Beglaubigung des Geſetzes erblickt worden ³⁾.

Da die Promulgation des Geſetzes in Frankreich nicht wie im
alten deutſchen Reiche und in England in einem vor dem Reichs-
tage oder Parlamente ſich vollziehenden feierlichen Akte, ſondern
lediglich in der Unterzeichnung einer Urkunde beſteht, ſo entzieht
ſich dieſe Thatſache ſelbſt wieder der allgemeinen Kenntniß und
Wahrnehmung. Sie bedarf der Kundmachung und dieſelbe erfolgt,
indem die Geſetzes-Urkunde offiziell veröffentlicht wird. Die
Veröffentlichung des Geſetzes iſt die unmittelbare und nothwendige
Folge ſeiner Promulgation; mit der Promulgation verbindet ſich
[21]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
daher der Befehl zur Verkündigung des Geſetzes. Schon die
altfranzöſiſchen Geſetzes-Ausfertigungen enthielten dieſen Befehl an
die Parlamente; ebenſo findet er ſich in der Promulgationsformel
des Geſ. v. 9. Nov. 1789; die Verf. vom 5 Fructid. des Jahres III,
welches dem Directorium die Promulgation der Geſetze übertrug,
ſchrieb im Art. 130 für die Promulgation ebenfalls eine Formel
vor, welche einen Publikationsbefehl enthielt ¹⁾; daſſelbe gilt von
dem Reglement v. 13. Aug. 1814. Nicht ſelten wird daher das
Weſen der Promulgation, zwar nicht in der Verkündigung ſelbſt,
wohl aber in dem Befehl zur Verkündigung gefunden, da dieſer
Befehl gewiſſermaßen die unmittelbare und praktiſche Conſequenz
der Ausfertigung des Geſetzes iſt ²⁾.

Dieſe Rechtsanſchauungen ſind mit der franzöſiſchen conſtitu-
tionellen Staatsrechtstheorie in das Deutſche Landesſtaats-
recht eingedrungen. Bei der monarchiſchen Verfaſſung der Deut-
ſchen Staaten lag aber kein praktiſcher Anlaß vor zwiſchen der
Sanction und der Promulgation zu unterſcheiden. Es galt als
ſelbſtverſtändlich, daß die Sanction in einer vom Landesherrn unter-
ſchriebenen, mit dem Staatsſiegel verſehenen und gegengezeichneten
Urkunde erklärt wird und es galt als ebenſo ſelbſtverſtändlich, daß
in dieſer Urkunde auf die erfolgte Zuſtimmung der Stände Bezug
genommen und dieſelbe ausdrücklich bezeugt werde. In allen
Deutſchen Staaten herrſcht in dieſer Beziehung eine gleichmäßige,
faſt bis auf den Wortlaut der Formel übereinſtimmende Praxis ³⁾.
In der Promulgation des franzöſiſchen Rechts ſah man Nichts
Anderes als die Verkündigung des Geſetzes, oder im günſtigſten
Fall den Verkündigungs-Befehl ⁴⁾. Daß ſich zwiſchen Sanction
[22]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
und Publikation noch ein drittes Erforderniß für die Herſtellung
des Geſetzes einſchiebe, nämlich die ſolenne und authentiſche Er-
klärung des ſtaatlichen Geſetzgebungs-Willens, blieb unbemerkt ¹⁾
und es wurde ebenſowenig den wichtigen Rechtswirkungen dieſes
Aktes, die im folgenden Paragraphen ihre Erörterung finden wer-
den, Beachtung geſchenkt. Die conſtitutionelle Staatsrechts-Theorie
ſelbſt ſtand einer richtigen Auffaſſung des Geſetzgebuugs-Vorganges
im Wege, da man das Weſen des Geſetzes in der Uebereinſtim-
mung des Landtages und der Krone erblickte, nicht in einer ein-
heitlichen Willens-Erklärung der einen und untheilbaren Staats-
gewalt, für welche jene Uebereinſtimmung nur eine verfaſſungs-
mäßig erforderte Vorbedingung iſt.

Auf die Reichsverfaſſung ſind dieſe Sätze des Deutſchen
Landesſtaatsrechtes nicht ohne Abänderung anwendbar, weil das
Deutſche Reich keine Monarchie iſt. Sanction und Promulgation
der Geſetze fallen nicht mehr zuſammen; und ebenſo wenig darf
die Promulgation mit der Kundmachung verwechſelt werden. Die
Ausfertigung der Geſetze und der Befehl, dieſelben zu verkündigen,
ſtehen vielmehr zwiſchen der Sanction der Geſetze und ihrer Kund-
machung durch das Reichsgeſetzblatt als ein beſonderer Akt, deſſen
Vollziehung der Art. 17 der R.V. dem Kaiſer überträgt.

5) Endlich folgt aus dem an die Spitze geſtellten Begriffe
des Geſetzes die Nothwendigkeit ſeiner Verkündigung. Da jedes
Geſetz ein Befehl iſt, alſo an Jemanden gerichtet ſein muß, ſo er-
⁴⁾
[23]§. 56. Der Begriff und die Erforderniſſe des Geſetzes.
giebt ſich, daß dem Adreſſaten die Möglichkeit gewährt werden
muß, von dem Befehl Kunde zu erlangen. Das Geſetz aber iſt
nicht an beſtimmte einzelne Perſonen gerichtet; es enthält einen
Rechtsſatz, es normirt die allgemeine Rechtsordnung, es verlangt
Befolgung oder Berückſichtigung von Allen, welche an dieſer Rechts-
ordnung Theil nehmen oder zur Handhabung und Aufrechterhal-
tung derſelben berufen ſind. Daraus ergiebt ſich, daß das Geſetz
nicht blos einzelnen Behörden oder Beamten, die es zunächſt zur
Ausführung zu bringen haben, mitgetheilt werden darf, ſondern
daß es öffentlich bekannt, gemeinkundig gemacht werden muß. Es
tritt hier in ſehr bezeichnender Weiſe ein Gegenſatz zwiſchen Ge-
ſetzen und Verwaltungs-Verordnungen hervor, der auf der Ver-
ſchiedenheit des Weſens derſelben beruht ¹⁾.

Nicht jede Veröffentlichung des Geſetzes aber iſt Verkündigung
deſſelben im ſtaatsrechtlichen Sinne. Die Verkündigung iſt ein
Willensact des Geſetzgebers und kann deshalb nur ausgehen von
dem Geſetzgeber oder von demjenigen, den er dazu beauftragt hat.
Deshalb ſind Abdrücke eines Geſetzes in Sitzungsberichten, Zei-
tungen, wiſſenſchaftlichen Werken u. ſ. w., trotzdem ſie grade die
Gemeinkundigkeit des Geſetzes am meiſten fördern, keine Verkün-
digung. Auch die Verkündigung iſt ein obrigkeitlicher Akt, ein Be-
ſtandtheil des Geſetzgebungs-Vorganges. Die Verkündigung kann
demnach nur von demjenigen rechtswirkſam erfolgen, der dazu ver-
faſſungsmäßig legitimirt iſt.

Damit hängt ein anderes Erforderniß eng zuſammen. Die
Art der Verkündigung muß eine Gewähr dafür bieten, daß der
veröffentlichte Wortlaut des Geſetzes vollſtändig und genau iſt und
daß er in der That Geſetz geworden iſt. Dieſe Gewähr muß eine
rechtliche ſein; d. h. es genügt nicht, daß das Geſetz thatſäch-
lich correct abgedruckt worden iſt oder daß keine Verdachtsgründe
vorliegen, welche einen Zweifel an der Richtigkeit des Textes be-
gründen, ſondern es muß eine Verantwortlichkeit für die
Verkündigung beſtehen. Mit dem Erforderniß der Legitimation zur
Vornahme der Verkündigung fällt dies inſofern zuſammen, als die
Verkündigung eine Amtshandlung ſein muß, die nur derjenige
wirkſam vornehmen kann, der dazu competent iſt, und für welche
derſelbe, wie für alle Amtshandlungen, verantwortlich iſt.

§. 57. Der Weg der Geſetzgebung nach der Reichsverfaſſung.

Nach den in dem vorhergehenden Paragraphen enthaltenen
Ausführungen gehören zu dem gültigen Zuſtandekommen eines Ge-
ſetzes folgende Erforderniſſe: die Feſtſtellung des Geſetzes-Inhaltes,
die Sanction, die Promulgation und die Publikation. Es iſt nun
zu unterſuchen, welche Vorſchriften die Reichsverfaſſung für dieſe
Erforderniſſe der Reichsgeſetze aufgeſtellt hat.

§. 58. Geſetze im formellen Sinne.

I. Der im vorigen Paragraphen erörterte Weg der Geſetz-
gebung und die Beobachtung der für den Erlaß eines Geſetzes auf-
geſtellten Vorſchriften iſt auch anwendbar auf ſolche ſtaatliche Willens-
acte, welche nicht die Anordnung von Rechtsregeln zum Inhalte
haben. Der materielle Inhalt jedes Willensentſchluſſes des Staates
kann gerade ſo wie ein einzuführender Rechtsſatz zwiſchen denjeni-
gen Organen vereinbart werden, welchen die Feſtſtellung des Ge-
ſetzes-Inhaltes zuſteht, und es kann auf Grund dieſer Vereinba-
rung die Sanction, Promulgation und Publikation in vollkommen
gleicher Weiſe wie bei der Aufſtellung von Rechtsregeln erfolgen.
In der abſoluten Monarchie war jeder ordnungsmäßig erlaſſene
Befehl des Landesherrn verbindlich, gleichviel ob er die Befolgung
eines Rechtsſatzes und ſeine Anwendung durch die Gerichte, oder ob
er die Verwaltung und die Thätigkeit der dazu beſtellten Behörden
betraf. Ebenſo kann nach dem Engliſchen Staatsrecht eine Bill
des Parlaments und die königliche Zuſtimmung zu derſelben jeden
irgend denkbaren Inhalt haben. Schon vor der Einführung der
conſtitutionellen Verfaſſungsform war daher der „Weg der Geſetz-
gebung“ nicht beſchränkt auf die Regelung der Rechtsordnung und
nicht für dieſelbe charakteriſtiſch. Dieſe Verfaſſungsform hat aber
die Veranlaſſung gegeben, daß ſich ein neuer, durch formelle Kri-
terien beſtimmter Begriff des Geſetzes gebildet und zu großer
ſtaatsrechtlicher Bedeutung entwickelt hat.

Die conſequente Durchführung der Theorie von der Theilung
der Gewalten hatte zur Folge, daß alle Funktionen des ſtaatlichen
Lebens, welche dem Könige allein und den von ihm ernannten
Verwaltungs-Beamten zuſtanden, zur Executive, und alle Funk-
tionen, welche ein Zuſammenwirken von Krone und Volksvertretung
verlangten, zur Legislative gerechnet wurden. Dadurch ſcheiden
aus dem Begriffe des Geſetzes einerſeits aus alle diejenigen Anord-
nungen von Rechtsſätzen, welche der Monarch ohne Zuſtimmung der
Volksvertretung auf Grund einer allgemeinen in der Verfaſſung,
oder einer ſpeziellen in einem Geſetze ihm ertheilten Ermächtigung
zu erlaſſen befugt iſt. Nicht jede rechtsverbindliche Anordnung
einer Rechtsregel, alſo nicht jedes Geſetz im materiellen Sinne des
Wortes, iſt daher zugleich ein Geſetz im formellen Sinne. Im
[60]§. 58. Geſetze im formellen Sinne.
materiellen Sinne iſt geſetzliches Recht gleichbedeutend mit ius
scriptum; im formellen Sinne iſt nur dasjenige ius scriptum Ge-
ſetzesrecht, welches unter Zuſtimmung der Volksvertretung ent-
ſtanden iſt.

Andererſeits aber fallen unter dieſen formellen Begriff des
Geſetzes alle diejenigen Willensacte des Staates, zu welchen die
Zuſtimmung der Volksvertretung erforderlich iſt, auch wenn ſie
keine Anordnung von Rechtsſätzen enthalten. Ueberall, wo man
die ſelbſtſtändige Entſcheidung des Monarchen oder ſeiner Miniſter
ausſchließen wollte, erklärte man „ein Geſetz“ d. h. die Beobach-
tung der für die Geſetzgebung vorgeſchriebenen Formen für erfor-
derlich, weil dieſe Formen die Genehmigung der Volksvertretung
in ſich ſchließen. Man glaubte, indem man das Wort Geſetz auf
alle unter Mitwirkung der Volksvertretung zu Stande gekommenen
Willensentſchlüſſe des Staates, auch wenn ſie keine Rechtsſätze be-
treffen, anwendete, in der That die Volksvertretung auf die „Legis-
lative“ beſchränkt und die Theorie von der Theilung der Gewalten
durchgeführt zu haben.

In Wahrheit aber bezeichnet das Wort Geſetz in dieſem Sinne
nicht einen Theil der in der Staatsgewalt enthaltenen Befug-
niſſe, ſondern eine Form, in welcher der ſtaatliche Wille er-
klärt wird, gleichviel was der Inhalt dieſes Willens iſt. Durch
ein „Geſetz“ kann der Wirthſchaftsplan für den Staatshaushalt
oder der Koſten-Anſchlag für ein Unternehmen feſtgeſtellt, die Rich-
tigkeit einer Rechnungslegung anerkannt, das Vermögen der ver-
jagten Dynaſtie confiscirt und ebenſo derſelben reſtituirt, die Er-
richtung oder Zerſtörung eines nationalen Denkmals anbefohlen,
die Ertheilung einer Dotation, des Ehrenbürgerrechts oder eines
Titels, ſowie die Verbannung oder der Verluſt der Staats-Ange-
gehörigkeit ausgeſprochen werden. Durch ein Geſetz kann ebenſo
eine ſchwebende Rechtsſtreitigkeit entſchieden, die Gültigkeit oder
Ungültigkeit eines Aktes der Regierung ausgeſprochen, eine Wahl
anerkannt oder vernichtet, eine Begnadigung oder Amneſtie ertheilt
werden. Verwaltungsvorſchriften von Wichtigkeit, welche nicht nach
dem Belieben der Regierung abgeändert oder aufgehoben, ſondern
dauernd von den Verwaltungsbehörden befolgt werden ſollen, wer-
den überaus häufig in der Form des Geſetzes erlaſſen. Ein und
daſſelbe Geſetz kann einen ſehr verſchiedenartigen Inhalt haben
[61]§. 58. Geſetze im formellen Sinne.
und neben wirklichen Rechtsſätzen Verwaltungsvorſchriften, Finanz-
maßregeln, Ermächtigungen u. ſ. w. enthalten. Es giebt mit einem
Worte keinen Gegenſtand des geſammten ſtaatlichen Lebens, wel-
cher nicht zum Inhalte eines Geſetzes gemacht werden könnte.

Geſetz im materiellen Sinne und Geſetz im formellen Sinne
verhalten ſich daher zu einander nicht wie Gattung und Art, wie
ein weiterer und ein ihm untergeordneter engerer Begriff; ſondern
es ſind zwei durchaus verſchiedene Begriffe, von denen jeder
durch ein anderes Merkmal beſtimmt wird; der eine durch
den Inhalt, der andere durch die Form einer Willenserklä-
rung ¹⁾. Ein Staatsgeſetz im formellen Sinne iſt ein Willensact
des Staates, der in einer beſtimmten feierlichen Weiſe zu Stande
gekommen und erklärt worden iſt ²⁾. Den gemeinſamen Ausgangs-
punkt für beide Begriffe, der die Verwendung deſſelben Ausdrucks
für zwei ſo verſchiedene Dinge erklärt, bildet der Satz, daß An-
ordnungen von Rechtsſätzen der Regel nach nur auf dem verfaſ-
ſungsmäßig beſtimmten Wege erfolgen dürfen, der deshalb der
Weg der Geſetzgebung heißt.

Aus dieſen Erörterungen ergiebt ſich, in welcher Hinſicht Ge-
[62]§. 58. Geſetze im formellen Sinne.
ſetze im materiellen Sinn und Geſetze im formellen Sinn unter
denſelben Grundſätzen ſtehen, und in welcher Beziehung dies nicht
der Fall iſt. In Beziehung auf die Vorausſetzungen ihrer
Gültigkeit ſtehen beide gleich; denn darauf beruht ja eben der
formelle Begriff des Geſetzes, daß für die Gültigkeit eines ſtaat-
lichen Willensactes diejenigen Erforderniſſe verfaſſungsmäßig auf-
geſtellt worden ſind, welche für die rechtsverbindliche Anordnung
eines Rechtsſatzes beſtehen. Die Vorſchriften über Feſtſtellung des
Inhaltes, Sanction, Promulgation und Publikation finden dem-
nach vollſtändig und ausnahmslos auch Anwendung auf ſolche Ge-
ſetze, welche nicht Anordnungen von Rechtsregeln enthalten. Die
Wirkungen eines ſtaatlichen Willensactes dagegen beſtimmen ſich
nach dem Inhalte deſſelben. Geſetze, welche Rechtsregeln überhaupt
nicht enthalten, können nicht diejenigen Wirkungen haben, welche dem
Befehl, einen Rechtsſatz zu befolgen, zukommen; ſondern ſie haben die
ihrem Inhalt entſprechenden Wirkungen. Geſetze, welche Ermächtigun-
gen ertheilen, haben die Wirkungen von Vollmachten; Geſetze, welche
einen Rechtsſtreit entſcheiden, haben die Wirkungen von Urtheilen;
Geſetze, welche den Haushalt regeln, haben die Wirkungen von
Wirthſchaftsplänen, alſo von Verwaltungsvorſchriften u. ſ. w. ¹⁾.

II. Die doppelte Bedeutung des Wortes „Geſetz“ im ma-
teriellen und formellen Sinne macht ſich auch noch in einer andern,
praktiſch wichtigen Richtung geltend. Der Ausdruck „Geſetzgebung“
wird im objectiven und ſubjectiven Sinne verſtanden; in dieſem
bedeutet er die Befugniß zum Erlaß von Vorſchriften (Kompetenz),
in jenem bedeutet er die Summe der auf Grund der Geſetzgebungs-
befugniß in gültiger Weiſe erlaſſenen Vorſchriften. Wenn der Ver-
faſſungsſatz beſteht, daß eine gewiſſe Materie von der „Reichsge-
ſetzgebung“ ausgeſchloſſen ſei, ſo bedeutet das nicht, daß das Reich
dieſe Materie in der Form der Verordnung regeln dürfe, ſondern
es ſoll damit geſagt werden, daß dieſe Materie überhaupt der
Willensherrſchaft des Reiches entrückt und z. B. der der Einzel-
ſtaaten überwieſen ſei. In dieſem Sinne wird „die Bundeslegis-
lative“ oder „Bundesgeſetzgebung“ in dem Bayriſchen Verfaſſungs-
bündniß und dem dazu gehörigen Schlußprotokoll v. 23. Nov. 1870
vielfach in Bezug auf Bayern beſchränkt oder ausgeſchloſſen, wo-
durch ſelbſtverſtändlich die Befugniß des Reiches zur Normirung
[63]§. 58. Geſetze im formellen Sinne.
gewiſſer Angelegenheiten, ſowohl in der Form des Geſetzes als in
der Form der Verordnung, abgewendet werden ſoll. Andererſeits
bedeutet die Anordnung, daß eine Materie der Reichsgeſetzgebung
unterliegt, nicht: daß die Regelung in der Form des Reichs-
Geſetzes erfolgen müſſe, ſondern: daß die Reichs-Gewalt über-
haupt kompetent ſei, dieſe Materie in verbindlicher Weiſe zu regeln.
So werden im Art. 4 der R.-V. die Angelegenheiten aufgeführt,
„welche der Beaufſichtigung des Reiches und der Geſetzgebung
deſſelben“ unterliegen. Hierdurch wird die Befugniß des Reiches
zur Aufſtellung rechtsverbindlicher Regeln begründet, nicht die Form
vorgeſchrieben, in welcher dieſelben aufzuſtellen ſind. In demſelben
Sinne kehrt das Wort wieder in Ziff. 13 deſſelben Artikels, in
Art. 35; 38; 52 Abſ. 2, an welchen Stellen der Umfang der
Reichskompetenz normirt wird, und ebenſo in den zahlreichen Stellen
der Reichsgeſetze, in welchen die Regelung irgend eines Gegenſtan-
des der „Landesgeſetzgebung“ übertragen oder auf die „Landes-
geſetze“ verwieſen wird. Das Geſ. v. 5. Juni 1869 §. 3 (B.-G.-Bl.
S. 380) erklärt, daß die Vorſchriften der Einführungs-Geſetze in
Kraft bleiben, „nach welchen unter Landesgeſetzen im Sinne des
Handelsgeſetzb. nicht blos die förmlichen Geſetze, ſondern das ge-
ſammte Landesrecht zu verſtehen und in Anſehung der be-
treffenden Vorbehalte des Handelsgeſetzbuchs die Erlaſſung maß-
gebender Vorſchriften auf anderem Wege als auf dem Wege der
förmlichen Geſetzgebung, ſoweit dies nach dem Landesrecht zuläſſig,
nicht ausgeſchloſſen iſt.“ In demſelben Sinne wird der Ausdruck
„Landesgeſetz“, „Landesgeſetzgebung“ in der Gewerbe-Ordn. v.
21. Juni 1869 §. 155, im Einf.-Geſ. zum Strafgeſetzb. v. 31. Mai
1870, in dem Perſonenſtands- und Civilehegeſetz v. 6. Febr. 1875
§. 11 ¹⁾ und anderen Reichsgeſetzen verwendet.

In allen dieſen Stellen entſpricht das Geſetzgebungsrecht dem
materiellen Geſetzesbegriff. Es kann aber auch die Geſetzgebungs-
Befugniß in einer dem formellen Geſetzesbegriff entſprechenden Be-
deutung verſtanden werden; d. h. nicht als Kompetenz zur Auf-
ſtellung von Rechtsregeln, ſondern als Befugniß, in der Form
des Geſetzes Willensacte von irgend welchem Inhalte vorzu-
nehmen. Der Ausdruck kann das Recht des Reichstages oder des
[64]§. 58. Geſetze im formellen Sinne.
Landtages zur Mitwirkung an dem Erlaß eines Befehles bedeuten.
Wenn in einem ſouverainen Einheitsſtaate eine Verfaſſungsbeſtim-
mung dahin lautet, daß eine gewiſſe Anordnung der Geſetzgebung
zuſteht, ſo kann das nicht die Kompetenz der Staatsgewalt
bedeuten, da dieſelbe ſouverain iſt, ſondern es beſchränkt die Kom-
petenz des Staats oberhauptes, es erkennt die Befugniß der
Volksvertretung zur Theilnahme an der Bethätigung der Staats-
gewalt an. In einem Bundesſtaat aber iſt ein doppelter Gegen-
ſatz möglich, die Bundesgewalt kann der Einzelſtaatsgewalt und
innerhalb der Organiſation beider Gewalten kann das Staatsober-
haupt der Volksvertretung gegenüber geſtellt werden. Der Rechts-
ſatz, daß irgend ein Befehl durch Reichsgeſetz oder durch Landes-
geſetz erlaſſen werden könne, enthält daher eine doppelte Beſtimmung;
er normirt einerſeits die Kompetenz des Reiches oder Einzel-
ſtaates zum Erlaß eines ſolchen Befehls und andererſeits die
Form, in welcher der Befehl zu erlaſſen iſt.

Ein Beiſpiel für eine ſolche Verwendung des Wortes „Reichs-
geſetz“ liefert der Art. 41 Abſ. 1 der R.-V., wonach „kraft eines
Reichsgeſetzes“ Eiſenbahnen angelegt oder an Privatunternehmer
zur Ausführung konzeſſionirt und mit dem Expropriationsrechte
ausgeſtattet werden können. Es handelt ſich hier nicht um die
Aufſtellung von Rechtsſätzen und die Regelung der Rechtsordnung,
ſondern um eine Regierungshandlung, für welche durch die Clauſel
„kraft eines Reichsgeſetzes“ ſowohl die Kompetenz des Reiches als
die Beobachtung der Geſetzgebungsformen vorgeſchrieben wird.
Daſſelbe gilt vom Art. 69, welcher anordnet, daß der Reichshaus-
halts-Etat für jedes Jahr „durch ein Geſetz“ (i. e. Reichsgeſetz)
feſtgeſtellt wird. Deutlicher wird die Verwendung des Wortes
Geſetz im formellen Sinne zum Ausdruck gebracht, wenn die An-
ordnung getroffen wird, daß das Reich eine Befugniß „im Wege
der Geſetzgebung“ auszuüben habe, denn der Weg der Reichsge-
ſetzgebung iſt eben die Geſetzgebungsform. Die Reichsverf. ſelbſt
bedient ſich dieſes Ausdruckes im Art. 18 Abſ. 2; Art. 46 Abſ. 3;
Art. 58; 60; 73; 75 Abſ. 2; Art. 76 Abſ. 2; Art. 78 Abſ. 1;
und in zahlreichen Stellen der Reichsgeſetze kehrt er wieder.

Aus den vorſtehenden Erörterungen ergiebt ſich, daß die Vor-
ſchrift, eine gewiſſe Staatsthätigkeit ſoll „durch Reichsgeſetz“ er-
folgen oder unterliegt „der Reichsgeſetzgebung“, einen dreifachen
[65]§. 58. Geſetze im formellen Sinne.
Sinn haben kann. Entweder bildet den begrifflichen Gegenſatz das
Landesgeſetz; alsdann erkennt ſie die Kompetenz des Reiches
an und ſchließt die der Einzelſtaaten aus ¹⁾. Oder die Verord-
nung des Kaiſers, oder Bundesraths u. ſ. w. bildet den Gegen-
ſatz; alsdann ſchreibt ſie die Form des Reichsgeſetzes vor und
ſchließt die Formen der Verwaltungsacte, Verträge u. ſ. w. aus.
Oder endlich ſie will beides zugleich ausdrücken, ſowohl die
Befugniß des Reiches als auch die Form ihrer Ausübung.

Für die Interpretation der Reichsverfaſſung und der auf
Grund derſelben ergangenen Geſetze iſt es von Wichtigkeit, dieſe
verſchiedenen Bedeutungen auseinander zu halten. Der Sinn der
Vorſchriften wird öfters ein völlig verſchiedener, je nachdem man
die eine oder andere Bedeutung des Wortes Reichsgeſetz zu Grunde
legt. Gewöhnlich wird aus dem Zuſammenhange und der Aus-
drucksweiſe ohne Schwierigkeiten zu ermitteln ſein, wie die Beſtim-
mung der Verfaſſung zu verſtehen iſt; dies gilt aber keineswegs
allgemein. Gleich der Art. 2 der R.-V. kann hier als wichtigſtes
Beiſpiel angeführt werden, da derſelbe theils ſo ausgelegt werden
kann, daß er unter Reichsgeſetzen alle vom Reiche — gleichviel in
welcher Form — erlaſſenen Rechtsvorſchriften verſteht, theils
in der Art, daß er ſich auf alle in der Form des Geſetzes
erklärten Willensacte des Reiches bezieht, gleichviel welchen Inhalt
ſie haben ²⁾. Leider iſt die Reichsverf. von dem Vorwurf nicht
freizuſprechen, daß ſie ſelbſt die verſchiedenen Bedeutungen des
Wortes Geſetzgebung verwechſelt und durcheinander geworfen hat.

Ganz unverkennbar und deshalb in unſchädlicher Weiſe iſt
dies der Fall im Art. 48 Abſ. 2 der R.-V. Derſelbe beſtimmt:
„Die im Art. 4 vorgeſehene Geſetzgebung des Reichs in Poſt-
und Telegraphen-Angelegenheiten erſtreckt ſich nicht auf die-
jenigen Gegenſtände, deren Regelung nach den in der Norddeutſchen
Poſt- und Telegraphen-Verwaltung maßgebend geweſenen Grund-
ſätzen der reglementariſchen Feſtſetzung oder adminiſtrativen An-
ordnung überlaſſen iſt.“

In dem hier in Bezug genommenen Art. 4 wird die Kom-
Laband, Reichsſtaatsrecht. II. 5
[66]§. 58. Geſetze im formellen Sinne.
petenz des Reiches normirt und das Wort Geſetzgebung im ma-
teriellen Sinne verſtanden. Wenn von dem im Art. 4 Nro. 10 der
Reichsgeſetzgebung zugewieſenen Bereich im Art. 48 Abſ. 2 ein
Theil wieder ausgenommen wird, ſo kann das an ſich nur den
Sinn haben, daß dieſer Theil nicht zur Kompetenz des Reiches,
mithin alſo zur Kompetenz der Einzelſtaaten gehören ſoll. Dieſen
Sinn aber hat Art. 48 Abſ. 2 nicht; vielmehr beſtimmt Art. 50
Abſ. 2 ausdrücklich, daß der Erlaß der reglementariſchen Feſt-
ſetzungen und allgemeinen adminiſtrativen Anordnungen dem Kaiſer
zuſteht. Es iſt alſo nicht die Kompetenz des Reiches ausgeſchloſſen,
denn der Kaiſer iſt ja ein Organ des Reiches; ſondern es iſt die
Form des Reichsgeſetzes ausgeſchloſſen und durch die der kaiſerl.
Verordnung erſetzt. Die im Art. 4 vorgeſehene Geſetzgebung
des Reiches iſt die Geſetzgebungs-Befugniß; im Art. 48 Abſ. 2
wird dagegen dem Worte die Bedeutung der Geſetzgebungs-Form
untergelegt; bei der Berufung auf Art. 4 alſo die materielle mit
der formellen Bedeutung verwechſelt.

Ganz daſſelbe gilt von Art. 11 Abſ. 2. Nur iſt hier die
Verwechslung weniger ſicher zu erkennen und deshalb eine ver-
ſchiedene Auslegung des Artikels eher möglich. Derſelbe ordnet
an, daß inſoweit die Verträge mit fremden Staaten ſich auf ſolche
Gegenſtände beziehen, welche nach Art. 4 in den Bereich
der Reichsgeſetzgebung gehören, zu ihrem Abſchluß die Zu-
ſtimmung des Bundesrathes und zu ihrer Gültigkeit die Geneh-
migung des Reichstages erforderlich iſt. Obwohl nach dieſer Aus-
drucksweiſe es auf den erſten Blick kaum zweifelhaft erſcheint, daß
das Wort Reichsgeſetzgebung hier — ebenſo wie im Art. 4 — im
materiellen Sinne genommen iſt, ſo iſt der wahre Sinn dieſes Ar-
tikels doch nur dann zu gewinnen, wenn man unter dem Bereich
der Reichsgeſetzgebung denjenigen Kreis von Willensentſchlüſſen
verſteht, für welchen die Form des Reichsgeſetzes nothwendig iſt.
Art. 11 Abſ. 2 will Bundesrath und Reichstag dagegen ſchützen,
daß nicht die Form des Vertrages mißbraucht werden könne, um
die Form des Reichsgeſetzes zu umgehen ¹⁾.

§. 59. Die Verordnungen des Reichs.

I. Ueber Begriff und Weſen der Verordnung ſtehen ſich
in der Deutſchen Literatur zwei Anſichten gegenüber. Nach der
einen iſt die Verordnung eine Aeußerung der Verwaltungs-
oder Regierungsthätigkeit des Staates; ſie bildet den Gegenſatz
zum Geſetze; in ihr kommt nicht der Wille des Staates oder Vol-
kes, ſondern der Wille der Regierung oder des Königs zum Aus-
drucke; ſie findet Anwendung auf dem Gebiete, welches von der
Geſetzgebung der freien Thätigkeit der Verwaltungsbehörden über-
laſſen iſt; ſie iſt ein Ausfluß der ſogen. vollziehenden Gewalt ¹⁾.
Nach der anderen Anſicht iſt die Verordnung dem Geſetz gleich-
artig; ſie enthält Rechtsvorſchriften; der Ausdruck Geſetz im wei-
teren Sinne umfaßt die eigentlichen oder formellen Geſetze und
die Verordnungen; Verordnungen ſind demnach Geſetze, welche von
dem Staatsoberhaupt oder den mit dieſer Befugniß ausgeſtatteten
Behörden ohne Mitwirkung der Volksvertretung erlaſſen ſind ²⁾.

Die Durchſicht jeder größeren Geſetz- und Verordnungsſamm-
lung lehrt, daß beide Anſichten für einen Theil der Verordnungen
richtig ſind. Es gibt zahlloſe Verordnungen, welche Rechtsſätze
enthalten und ſich materiell durchaus nicht von Geſetzen unterſchei-
den, welche gewiſſermaßen nur zufällig ſtatt in der Form des Ge-
5*
[68]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
ſetzes in der der Verordnung ergangen ſind; ebenſo giebt es un-
zählige Verordnungen, welche Verwaltungsvorſchriften enthalten oder
Verwaltungs-Einrichtungen betreffen und nicht Rechtsregeln ſanctio-
niren, ſondern Aeußerungen der Regierungsgewalt ſind. Keine der
beiden Definitionen trifft daher das Weſen der Verordnung voll-
ſtändig und ausſchließlich.

Der Begriff der Verordnung iſt vielmehr gerade wie der des
Geſetzes ein zwiefacher; der Ausdruck hat eine materielle und eine
formelle Bedeutung; wie hinſichtlich des Geſetzesbegriffes ſo iſt auch
hinſichtlich der Verordnung der Doppelſinn durch die Theorie von
der Theilung der Gewalten und ihre hiſtoriſche Bedeutung für das
moderne Staatsrecht entſtanden ¹⁾.

Der materielle Begriff der Verordnung ergiebt ſich aus
dem Gegenſatz zum materiellen Geſetzesbegriff. Da das Geſetz die
Anordnung einer Rechtsregel iſt, ſo muß die Verordnung im Ge-
genſatz zum Geſetze einen anderen Inhalt haben; ſie enthält keinen
Rechtsſatz, ſondern iſt eine Anordnung auf dem Gebiete der Ver-
waltung, eine Ausübung der freien Regierungsthätigkeit. Ihr An-
wendungsgebiet iſt das von den Geſetzen den Verwaltungsbehörden
freigelaſſene Feld ſtaatlicher Fürſorge. Die Geſchichte lehrt, daß
die Grenzen zwiſchen dem Gebiet des Geſetzes und dem der Ver-
ordnung keine unwandelbaren, ja überhaupt nicht feſt beſtimmte
ſind. Was urſprünglich eine durch Zweckmäßigkeitsrückſichten ver-
anlaßte Vorſchrift für die Ausübung der den Behörden und Be-
amten obliegenden Funktionen war, kann ein dauernder und we-
ſentlicher Beſtandtheil der öffentlichen Rechtsordnung eines Staates
werden; ebenſo kann das Gebiet, auf welchem dem freien Ermeſſen
der Regierung Spielraum gegeben iſt, durch fortſchreitende Detail-
lirung der Geſetzgebung mehr und mehr eingeengt werden. So
lange aber eine Verwaltungs-Vorſchrift nicht geſetzlich ſanctionirt
iſt, kann ſie von dem Oberhaupte der Verwaltung aufgehoben oder
verändert werden; ſo lange hat ſie demnach nicht den Charakter
eines Rechtsſatzes. Den einzelnen Beamten oder Behörden
gegenüber kann ſie vollkommen bindend und verpflichtend ſein; für
die Verwaltung als Ganzes iſt ſie nicht ein zwingender Befehl
[69]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
einer höheren Potenz, ſondern ein Ausfluß der eigenen Wil-
lensbeſtimmung; ſie ſchafft nicht Recht, ſondern bewegt ſich inner-
halb der vom Recht geſetzten Schranken. Der Gegenſatz von Ge-
ſetz und Verordnung im materiellen und urſprünglichen Sinne
entſpricht daher vollkommen dem Gegenſatz von Rechts vorſchrift
und Verwaltungsvorſchrift.

Nach der Theorie von der Theilung der Gewalten hat die
Volksvertretung einen Antheil an der Regelung der Rechtsordnung,
aber nicht an der Leitung der Verwaltung; ſie hat eine Mitwirkung
an dem Erlaß der Geſetze, aber nicht an dem Erlaß der Verord-
nungen. Hieraus ergiebt ſich der formelle Sinn der Verord-
nung. Sowie man einerſeits Verwaltungsacte, an denen die Volks-
vertretung eine Mitwirkung erhalten ſollte, der Legislative oder
Geſetzgebung zuwies, ſie an die Form des Geſetzes band, ſo er-
klärte man andererſeits die Anordnung von Rechtsregeln, falls
dieſelbe ohne Zuſtimmung der Volksvertretung ſtatthaft ſein ſollte,
für eine Verordnung, d. h. man geſtattete dafür diejenigen For-
men, welche im Allgemeinen nur für den Erlaß von Verwaltungs-
vorſchriften ausreichend ſind. In dieſem formellen Sinne ſcheiden
demnach aus dem Begriff der Verordnung aus alle diejenigen Ver-
waltungs-Vorſchriften, welche auf dem Wege der Geſetzgebung er-
laſſen werden, wie z. B. der Staatshaushalts-Etat, und es fallen
andererſeits unter dieſen Begriff alle Rechtsvorſchriften, welche ohne
Mitwirkung der Volksvertretung zu Stande gekommen ſind. Der
formelle Begriff der Verordnung deckt ſich mithin keineswegs mit
dem Begriff der Verwaltungs-Vorſchrift; er umfaßt theils weniger,
theils mehr; er umfaßt im Gegenſatz zum formellen Geſetzes-
begriff alle Willensacte des Staates, welche im Wege der Ver-
ordnung ſich vollziehen.

Die Lehre von der Geſetzgebung hat es demnach mit der Ver-
ordnung nur inſoweit zu thun, als Rechtsvorſchriften im
Wege der Verordnung erlaſſen werden können; ſoweit die Verord-
nung dagegen zur Aufſtellung von Verwaltungs-Vorſchriften dient,
iſt ſie bei der Lehre von der Verwaltung zu behandeln.

II. Es entſteht zunächſt die Frage, ob der Erlaß von Rechts-
vorſchriften im Wege der Verordnung nach der Reichsverfaſ-
ſung überhaupt zuläſſig iſt?

Man unterſcheidet bekanntlich zwei Arten von Rechts-Verord-
[70]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
nungen, welche man als Verordnungen mit interimiſtiſcher Geſetzes-
kraft und Ausführungs-Verordnungen einander gegenüberſtellt. Der
begriffliche Gegenſatz zwiſchen denſelben beruht darauf, daß die
erſteren geſetzlich ſanctionirte Rechtsvorſchriften zu ſuſpendiren oder
aufzuheben vermögen, die letzteren dagegen nur innerhalb der
in den Geſetzen aufgeſtellten allgemeinen Rechtsgrundſätze ſpeziellere
Beſtimmungen treffen dürfen, durch welche untergeordnetere Punkte
geregelt, Rechtsvorſchriften von geringerer Wichtigkeit und Bedeu-
tung gegeben werden. Durch die erſteren würde, wenn ſie unbe-
dingt zuläſſig wären, die Mitwirkung der Volksvertretung an der
Geſetzgebung zu einer werthloſen Förmlichkeit herabgemindert; ſie
ſind deshalb überall nur geſtattet unter der Reſolutiv-Bedingung,
daß das demnächſt zuſammentretende Parlament ſie genehmigt.
Die letzteren laſſen die unter Theilnahme der Volksvertretung er-
laſſenen Rechtsvorſchriften unangetaſtet, ſie halten ſich innerhalb des
von ihnen gezogenen Rahmens und haben deshalb dauernde Geltung.

Ausführungs-Verordnungen in dem hier entwickelten
Sinne ſind Ergänzungen der Geſetze; „Ausführung“ der geſetz-
lichen Regeln hat den Sinn von Detaillirung, Entwicklung, Ent-
faltung, ſo wie man von der Ausführung eines ſkizzirten Gemäldes
oder eines kurz angedeuteten Gedankens ſpricht. Der Ausdruck
„Ausführung eines Geſetzes“ kann aber auch die Anwendung oder
Handhabung deſſelben bedeuten, ſo wie man die Erfüllung eines
Befehls oder Auftrages die Ausführung deſſelben nennt. Es er-
giebt ſich hieraus der Doppelſinn, welchen das Wort „Ausfüh-
rungs-Verordnung“ haben kann; es kann einerſeits bedeuten den
Erlaß von Rechtsvorſchriften zur Ergänzung oder Detaillirung von
Geſetzesregeln und es kann andererſeits bedeuten den Erlaß von
Anweiſungen an die Behörden über die von ihnen zu entfaltende
Thätigkeit, um die Anordnungen eines Geſetzes zur Ausführung
zu bringen. In dem erſteren Falle enthält die Ausführungs-Ver-
ordnung Rechtsregeln und fällt unter den Begriff der Geſetzge-
bung im materiellen Sinne, im letzteren Fall enthält ſie Verwal-
tungs-Vorſchriften und hat mit der Regelung der Rechtsordnung
Nichts zu thun. Die an dieſer Stelle zu beantwortende Frage iſt
demnach die, ob es nach der Reichsverfaſſung zuläſſig iſt, daß
Rechtsvorſchriften zur Ergänzung und Detaillirung von Reichsge-
ſetzen im Wege der Verordnung erlaſſen werden.

In dieſer ſpeziellen Faſſung wird die Frage in der bisherigen
Literatur aber nicht aufgeſtellt, ſondern es wird die Zuläſſigkeit
von Ausführungs-Verordnungen im Allgemeinen bejaht, ſo daß
beide Arten von Ausführungs-Verordnungen darunter mitbegriffen
werden ¹⁾. Es wird nur erfordert, daß die Verordnung weder
Beſtimmungen enthalte, welche mit dem Reichsgeſetze unmittelbar
oder mittelbar im Widerſpruch ſtehen (contra legem), noch daß
ſie für Materien, welche geſetzlich nicht geregelt ſind, neue Rechts-
ſätze (praeter legem) einführen, ſondern daß ſie intra legem die
ſpeziellen, im Geſetze ſelbſt nicht ausdrücklich formulirten Vor-
ſchriften aufſtellen. Darin aber weichen die Anhänger dieſer Lehre
von einander ab, daß die Einen wegen Art. 7 Z. 2 der R.-V. den
Bundesrath für der Regel nach befugt erachten, Ausführungs-Ver-
ordnungen zu erlaſſen ²⁾, Andere dagegen wegen Art. 17 den Kai-
ſer ³⁾, noch Andere endlich, indem ſie beide Stellen der R.-V. com-
biniren, ein concurrirendes Recht des Bundesrathes und Kaiſers
annehmen ⁴⁾.

Dieſe ganze Theorie iſt aber in der Reichsverfaſſung nicht nur
nicht begründet, ſondern ſie ſteht mit derſelben in offenbarem Wi-
derſpruch. Art. 7 Abſ. 2 der R.-V. ſagt:
„Der Bundesrath beſchließt über die zur Ausführung der
Reichsgeſetze erforderlichen allgemeinen Verwaltungs-
vorſchriften und Einrichtungen, ſofern nicht durch
Reichsgeſetz etwas Anderes beſtimmt iſt.“

Hier iſt mit der größten Deutlichkeit hervorgehoben, daß nur von
Verwaltungsvorſchriften und Einrichtungen die Rede iſt; von der Auf-
ſtellung von Rechtsvorſchriften enthält der Artikel Nichts. Er ertheilt
dem Bundesrath durchaus keine Befugniß, ohne Zuſtimmung des Reichs-
tages Rechtsregeln zu ſanctioniren, Ausführungs-Geſetze im materiel-
len Sinne des Wortes zu erlaſſen ¹⁾. Ganz übereinſtimmend ſpricht
der Art. 37 der R.-V. nur von den „zur Ausführung der gemein-
ſchaftlichen Geſetzgebung dienenden Verwaltungsvorſchriften und Ein-
richtungen.“ In der Verf. des Nordd. Bundes fehlte bekanntlich der
Art. 7; als er bei der Redaktion der R.-V. in dieſelbe aufgenom-
men wurde, erklärte der Staatsminiſter Delbrück, daß „eine ma-
terielle Aenderung des Beſtehenden damit kaum herbeigeführt iſt“ ²⁾.
Auch aus der Entſtehungsgeſchichte dieſes Artikels ergiebt ſich da-
her, daß durch ihn nicht eine Geſetzgebungs-Befugniß für den Bun-
desrath begründet werden ſollte, für welche ſich in der Nordd.
Bundesverf. und den Verfaſſungsbündniß-Verträgen durchaus kein
Anhalt findet. Die Tragweite des Art. 7 Ziff. 2 liegt ausſchließ-
lich auf dem Gebiete der Verwaltung und wird dort erörtert werden.

Ebenſowenig überträgt der Art. 17 dem Kaiſer die Befugniß,
Ausführungs-Geſetze zu erlaſſen, ſondern „die Ueberwachung der
Ausführung der Reichsgeſetze“. Einer Ueberwachung können nur
Handlungen oder Unterlaſſungen unterliegen, aber nicht Regeln.
Dem Kaiſer gebührt die Controle über die durch Reichsgeſetze nor-
mirte Verwaltung, aber nicht die Aufſtellung von Rechtsnor-
men ³⁾. Das, was der Kaiſerlichen Ueberwachung unterliegt, iſt
die Anwendung und Handhabung der Reichsgeſetze, die Ausführung
derſelben im Sinne von Durchführung; der Erlaß einer Ausfüh-
rungs-Verordnung iſt aber — wie oben entwickelt worden iſt —
die Ergänzung oder Detaillirung eines Geſetzes durch Spezial-
Vorſchriften ⁴⁾.

Die in Rede ſtehende Theorie führt auch zu abſurden Reſul-
taten; ſie könnte dazu mißbraucht werden, die Mitwirkung des
Reichstages an der Reichsgeſetzgebung gänzlich illuſoriſch zu machen.
Denn der Begriff eines Ausführungsgeſetzes iſt ein äußerſt unbe-
ſtimmter und dehnbarer; unter dem Vorgeben, daß gewiſſe Rechts-
vorſchriften zur Ausführung anderer Geſetzesbeſtimmungen dienen,
ließen ſich mancherlei Rechtsregeln aufſtellen, die nur in loſem Zu-
ſammenhange mit dem zur Ausführung zu bringenden Geſetze ſtehen.
Ja es läßt ſich mit Grund behaupten, daß faſt ſämmtliche
Reichsgeſetze zur Ausführung der Reichsverfaſſung dienen, ihr ge-
genüber nur Ausführungsbeſtimmungen enthalten, und man würde
damit zu dem Schluß gelangen, daß jedes innerhalb der verfaſ-
ſungsmäßigen Kompetenz des Reiches ſich haltende Geſetz eben ſo
wohl in der Form der Geſetzgebung als in der Form der Ver-
ordnung nach dem Belieben der Reichsregierung erlaſſen werden
könnte, wofern nur in dem letzteren Falle das Geſetz als Ausfüh-
rungsbeſtimmung zu dieſem oder jenem Artikel der R.-V. bezeichnet
wird. Der Grundſatz, daß Geſetze im materiellen Sinne (Rechts-
vorſchriften) im Wege der Geſetzgebung zu erlaſſen ſind, alſo zu-
gleich Geſetze im formellen Sinne ſein ſollen, iſt in der Reichsverf.
als ſelbſtverſtändlich vorausgeſetzt; ebenſo wie in der Preuß. Verf.-
Urk. Art. 62 und der Mehrzahl der „conſtitutionellen“ Verfaſſungen.
Während aber die Preuß. Verf.-Urk. im Art. 45 dem Könige den
Erlaß von Ausführungs-Verordnungen ohne Einſchränkungen über-
trägt, hat die Reichsverfaſſung keine entſprechende Beſtimmung.

Ebenſo wenig wie die R.-V. den Erlaß von Ausführungs-
geſetzen im Verordnungswege für zuläſſig erklärt, enthält ſie eine
Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen mit interimi-
ſtiſcher Geſetzeskraft, durch welche reichsgeſetzlich anerkannte
Rechtsſätze zeitweilig abgeändert oder aufgehoben werden könnten.
Nur inſoweit nach Art. 68 der R.-V. der Kaiſer einen Theil des
Bundesgebietes in Kriegszuſtand erklären darf, iſt demſelben die
Befugniß eingeräumt, den geſetzlichen Rechtszuſtand nach Vorſchrift
des Preuß. Geſetzes v. 4. Juni 1851 zeitweiſe abzuändern. In
der Literatur des Reichsſtaatsrechts herrſcht darüber auch Einver-
ſtändniß, daß Verordnungen, welche Reichsgeſetzen gegenüber dero-
gatoriſche Kraft hätten (contra legem), oder welche reichsgeſetzlich
nicht geregelte Rechtsmaterien normiren und neues Recht ſchaffen
[74]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
ſollen (praeter legem), auf Grund der R.-V. nicht erlaſſen werden
dürfen, auch nicht im Falle eines Nothſtandes und wenn der Reichs-
tag nicht verſammelt iſt. Die R.-V. enthält weder über die Be-
dingungen, unter denen eine ſolche Verordnung ſtatthaft iſt, noch
über das Subject, von welchem ſie erlaſſen werden darf, noch über
die Formen und Rechtswirkungen derſelben irgend eine Beſtimmung.

Wenn ſonach die R.-V. weder den Erlaß von Ausführungs-
Verordnungen noch den Erlaß von Verordnungen mit interimiſti-
ſcher Geſetzeskraft für zuläſſig erklärt und kein Organ des Reiches
dazu ermächtigt hat, ſo iſt es doch andererſeits ebenſo unrichtig,
daß die R.-V. den Erlaß von Rechtsverordnungen verboten oder
für unzuläſſig erklärt habe und daß die Sanctionirung von Rechts-
vorſchriften auf einem andern Wege als dem der Geſetzgebung
verfaſſungswidrig ſei. Dieſe Theorie, welche gleichſam den
Gegenſatz zu der ſoeben bekämpften Anſicht bildet, iſt von v. Rönne,
Staatsr. des Deutſchen Reiches II. 1. S. 13 ff., entwickelt wor-
den ¹⁾. Derſelbe begründet ſie in folgender Weiſe: „Da nach Art. 5
Abſ. 1 der R.-V. die Reichsgeſetzgebung durch den Bundesrath
und den Reichstag gemeinſchaftlich ausgeübt wird, ſo folge,
daß es verfaſſungsmäßig nicht zuläſſig ſei, daß der eine der beiden
Faktoren der Reichsgeſetzgebung die Ausübung ſeines Rechtes der
Theilnahme daran auf den andern übertrage oder auch nur dem-
ſelben ſtillſchweigend überlaſſe. Es ſei daher der Reichstag ver-
faſſungsmäßig nicht berechtigt, ſich der ihm durch die Verfaſſung
beigelegten Mitwirkung bei der Reichsgeſetzgebung, auch nicht
für einzelne Fälle, zu begeben und dieſes Recht auf den
Bundesrath allein zu übertragen. Die R.-V. kenne nur eine einzige
Gattung von Geſetzen, nämlich die im Art. 5 gedachten, zwiſchen
dem Bundesrathe und dem Reichstage vereinbarten und gebe dem
Reichstage nicht das Recht, auf die Ausübung ſeines Mitwirkungs-
rechtes bei der Geſetzgebung zu verzichten und den Erlaß von Ge-
ſetzen dem Bundesrathe allein zu übertragen oder zu überlaſſen.
Deshalb ſei es mit dem Grundſatz des Art. 5 unver-
[75]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
einbar, in ein Reichsgeſetz die Beſtimmung aufzu-
nehmen, daß der Bundesrath ermächtigt ſein ſolle, im Wege
der Verordnung ohne weitere Zuziehung des Reichstages,
Vorſchriften über Gegenſtände zu erlaſſen, welche an ſich und ihrer
Natur nach zu denjenigen gehören, welche dem Gebiete der Ge-
ſetzgebung angehören.“

Auf Grund dieſer Deduktion ſollte man den Schluß erwarten,
daß Rechtsvorſchriften intra legem (Ausführungs-Geſetze) nicht
durch Verordnung erlaſſen werden dürfen; zur Ueberraſchung des
Leſers fährt v. Rönne aber fort: „dagegen iſt es ſelbſtverſtänd-
lich verfaſſungsmäßig zuläſſig, durch ein Reichsgeſetz dem Bundes-
rathe oder auch dem Kaiſer oder auch dem Reichskanzler den Er-
laß derjenigen Verordnungen zu übertragen, welche zur Aus-
führung eines Reichsgeſetzes erforderlich erſcheinen“ ¹⁾. Da
v. Rönne, wie oben S. 71 erwähnt worden iſt, zum Erlaß von
Ausführungsverordnungen nicht nur den Bundesrath ſondern außer-
dem auch den Kaiſer für verfaſſungsmäßig befugt erachtet, ſo iſt
der praktiſche Sinn ſeiner Erörterung wohl der, daß Verordnungen
contra und praeter legem verfaſſungswidrig ſeien und weder der
Bundesrath noch der Kaiſer noch beide gemeinſam durch Reichs-
geſetz zum Erlaß derſelben ermächtigt werden können.

Dies iſt aber durchaus unrichtig. Zwiſchen Ausführungs-
Verordnungen und Verordnungen mit interimiſtiſcher Geſetzeskraft,
oder beſſer ausgedrückt, zwiſchen dem Erlaß von Rechtsvorſchriften
intra legem und dem Erlaß von Rechtsvorſchriften praeter oder
contra legem beſteht in dieſer Hinſicht keinerlei Unterſchied. Der
Geſetzgebung iſt keine Schranke auferlegt, daß ſie nicht auch An-
ordnungen über die Aufſtellung von Rechtsvorſchriften treffen
dürfte. Der Art. 5 enthält lediglich eine Beſtimmung, in welcher
[76]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
Form die Reichsgeſetzgebung ausgeübt wird, aber keine Vorſchrift,
worin der Inhalt eines Reichsgeſetzes beſtehen müſſe oder nicht
beſtehen dürfe. Ein Geſetz kann demnach anſtatt unmittelbar
Rechtsregeln aufzuſtellen, Anordnungen darüber enthalten, wie
gewiſſe Rechtsregeln erlaſſen werden ſollen. Es liegt hierin keine
Verletzung oder Aufhebung, ſondern eine beſondere Anwendung
der im Art. 5 der R.-V. gegebenen Vorſchrift ¹⁾. Man kann da-
her nicht das Erforderniß aufſtellen, daß für die Sanctionirung
eines derartigen Geſetzes die für Verfaſſungs-Aenderungen gegebe-
nen Regeln befolgt werden müſſen und noch weniger kann man
ein ſolches Geſetz für gänzlich unzuläſſig und verfaſſungswidrig
erachten.

Eine vielfach bethätigte Praxis, deren Rechtmäßigkeit niemals
weder vom Reichstage noch vom Bundesrathe oder der Reichs-
regierung angezweifelt worden iſt, hat dieſer Auffaſſung ſich ange-
ſchloſſen. Für den Erlaß von Ausführungs-Beſtimmungen iſt es
überflüſſig, Beiſpiele anzuführen, da hinſichtlich dieſer eine Mei-
nungsverſchiedenheit nicht beſteht. Aber es giebt auch Reichsge-
ſetze, deren Inhalt lediglich in der Delegation des Verordnungs-
rechtes beſteht, die alſo nichts Anderes beſtimmen, als daß gewiſſe
au und für ſich dem Gebiete der Geſetzgebung angehörende Normen
auf einem anderen, als dem in Art. 5 der R.-V. vorgezeichneten
Wege erlaſſen werden ſollen. Solche Geſetze ſind das Bundesgeſ.
v. 10. März 1870 (B.-G.-Bl. S. 46), durch welches der Bundes-
rath ermächtigt wird, gewiſſe Vorſchriften zur Ergänzung der Maaß-
und Gewichtsordnung zu erlaſſen; das Geſ. v. 30. März 1874
(R.-G.-Bl. S. 23) über die Aegypt. Konſulargerichtsbarkeit, das
Geſ. v. 6. Januar 1876 (R.-G.-Bl. S. 3).

Endlich fehlt es auch nicht an Beiſpielen, daß die Aufhebung
oder Abänderung von Vorſchriften der Reichsgeſetze im Verord-
nungswege geſetzlich vorgeſehen iſt, mit der Beſchränkung, daß
die Verordnung dem Reichstage bei deſſen nächſtem Zuſammen-
treten zur Genehmigung vorzulegen iſt und daß ſie außer Kraft
tritt, wenn der Reichstag die Genehmigung verſagt. Dies iſt ge-
ſchehen in der Gewerbe-Ordnung §. 16 u. §. 56, welche einen
[77]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
Beſchluß des Bundesrathes zuläßt, und namentlich in dem Ein-
führungs-Geſetz zur Civilproceß-Ordn. §. 6, woſelbſt eine
mit Zuſtimmung des Bundesrathes erlaſſene Kaiſerl. Verordnung
erfordert wird ¹⁾.

Es ergiebt ſich demnach folgendes Reſultat: Eine allgemeine,
durch die Reichsverfaſſung ſelbſt begründete Befugniß zum Erlaß
von Rechts-Verordnungen ²⁾ beſteht nicht, wohl aber kann dieſelbe
in jedem einzelnen Falle durch ausdrückliche Anordnung eines
Reichsgeſetzes conſtituirt werden. Oder mit andern Worten: Jede
Verordnung, welche Rechtsvorſchriften enthält, kann
nur gültig erlaſſen werden auf Grund einer ſpe-
ziellen, reichsgeſetzlichen Delegation³⁾.

Fehlt es an einer ſolchen Delegation und iſt ein Reichsgeſetz
ſo unvollſtändig, daß es ohne den Erlaß von Ergänzungs-Vor-
ſchriften unausführbar iſt, ſo muß es unausgeführt bleiben bis
die erforderlichen Ergänzungs-Vorſchriften im Wege der Geſetz-
gebung erlaſſen werden ⁴⁾. In allen anderen Fällen iſt die Hand-
habung und Auslegung der Reichsgeſetze, die Herleitung der aus
denſelben ſich ergebenden Conſequenzen, die Beſtimmung ihres Wir-
kungskreiſes und die Art ihrer Anwendung den Gerichten und an-
deren zur Rechtſprechung berufenen Behörden überlaſſen und die
Befolgung gleichheitlicher Grundſätze wird in dieſer Beziehung ledig-
lich durch den Inſtanzenzug geſichert.

III. Die Delegation des Verordnungsrechts kann erfolgen zu
Gunſten des Bundesrathes, des Kaiſers, des Reichskanzlers oder
einer andern Reichsbehörde, oder der Einzelſtaaten ¹⁾. Jeder dieſer
vier Fälle bedarf einer näheren Erörterung. Vorauszuſchicken iſt
die für alle Arten von Verordnungen geltende Bemerkung, daß
der juriſtiſche Inhalt der Befugniß, Verordnungen zu erlaſſen,
nicht in der Abfaſſung der Verordnung ſondern in der Ausſtattung
derſelben mit verbindlicher Kraft, in dem Befehl, ſie zu befolgen,
beſteht. Erlaß einer Verordnung bedeutet nicht die Feſtſtellung
ihres Wortlautes, ſondern die Sanction der in ihr enthaltenen
Rechtsſätze. Es wird ſich zeigen, daß auch bei den Verordnungen
theilweiſe andere Regeln für die Feſtſtellung ihres Inhaltes wie
für die Sanction gelten.

1. Bundesraths-Verordnungen²⁾. Die Beſchluß-
[79]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
faſſung über dieſelben erfolgt nach ganz denſelben Regeln wie die
Beſchlußfaſſung über Geſetze. Jedoch iſt das ſogenannte Veto der
Präſidialſtimme in Angelegenheiten, welche das Militairweſen, die
Kriegsmarine und die im Art. 35 der R.-V. bezeichneten Abgaben
betreffen, auf „Geſetzesvorſchläge“ beſchränkt. R.-V. Art. 5 Abſ. 2.
Daß hier das Wort „Geſetzesvorſchläge“ nur Geſetze im engeren
oder formellen Sinne bezeichnet, ergiebt ſich theils aus dem Zu-
ſammenhange mit Abſ. 1 deſſelben Artikels, welcher die Ausübung
der Reichsgeſetzgebung durch den Bundesrath und Reichstag
behandelt, theils aus der Vergleichung mit Art. 37, welcher das
ſogen. Veto des Präſidiums gegen Bundesraths-Verordnungen in
Angelegenheiten der Zoll- und Steuer-Verwaltung anerkennt.
Es genügt auch das Veto gegen Geſetzesvorſchläge vollkommen, da
es das Mittel bietet, die Delegation des Verordnungsrechtes an
den Bundesrath, die ja nur durch Geſetz erfolgen kann, zu ver-
hindern.

2. Verordnungen des Kaiſers. Der Ausdruck Ver-
ordnung wird vielfach auf Kaiſerliche Anordnungen angewendet,
welche keine Rechtsvorſchriften enthalten und ſich in keiner Beziehung
unter den Geſichtspunkt der Geſetzgebung bringen laſſen, ſondern
ihrem Inhalte nach Anwendungen eines Rechtsſatzes auf einen ein-
zelnen Fall, Regierungsakte, Verfügungen ſind ¹⁾. Dahin gehört
z. B. der Kaiſerliche Befehl, durch welchen die Reichstagswahlen
ausgeſchrieben, der Bundesrath und der Reichstag berufen, ver-
tagt oder geſchloſſen werden, durch welchen auf Grund des Art. 65
der R.-V. die Anlage eines Feſtungswerkes angeordnet wird u. ſ. w.
²⁾
[80]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
Wir reden hier aber nur von Rechtsverordnungen, d. h. von An-
ordnungen, welche ihrem Inhalte nach Geſetze ſind ¹⁾.

Der Erlaß ſolcher Verordnungen kann dem Kaiſer entweder
ſchlechthin delegirt werden oder mit der Einſchränkung, daß er da-
bei an die Zuſtimmung des Bundesrathes gebunden
iſt ²⁾. In dem letzteren Falle tritt ebenſo wie bei der förmlichen
Geſetzgebung der Unterſchied zwiſchen der Feſtſtellung des Inhaltes
und der Sanction der Verordnung zu Tage. Der Inhalt der
Verordnung wird durch Vereinbarung feſtgeſtellt; die Herſtellung
einer Uebereinſtimmung zwiſchen Kaiſer und Bundesrath iſt die
Vorbedingung zu ihrem Erlaß ³⁾. Die Sanction der Verordnung
aber ſteht dem Kaiſer zu; die Beſchlüſſe des Bundesrathes ſind
demnach, wenngleich ſie unter Zuſtimmung der Preußiſchen Ver-
treter gefaßt ſind, nicht rechtswirkſam, ſo lange der Kaiſer die-
ſelben nicht ſanctionirt hat. Es iſt dies weſentlich verſchieden von
der kaiſerlichen Promulgation (Ausfertigung und Verkündigung)
eines Geſetzes. Dieſelbe iſt eine Erklärung von ganz anderem
Inhalte als die Sanction und iſt, wofern das Geſetz ordnungs-
mäßig zu Stande gekommen iſt, eine Pflicht des Kaiſers ⁴⁾. Die
Verordnung dagegen kommt durch die Beſchlußfaſſung des Bundes-
[81]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
rathes nicht zu Stande, ſondern wird durch dieſelbe nur vorbereitet
und ermöglicht; der Kaiſer iſt daher völlig ungehindert, die Sanc-
tion zu verſagen. In politiſcher Beziehung iſt dies in dem Falle
ohne Belang, wenn die Preußiſchen Bevollmächtigten im Bundes-
rath der Verordnung zugeſtimmt haben; juriſtiſch aber iſt es auch
in dieſem Falle von Erheblichkeit, daß die mit Zuſtimmung des
Bundesrathes erlaſſenen Verordnungen nicht Geſetzgebungs-Akte
des Bundesrathes, ſondern des Kaiſers ſind. Denn wenn in einem
Reichsgeſetz der Erlaß von Ausführungs-Vorſchriften dem Kaiſer
delegirt iſt, würden vom Bundesrath erlaſſene Verordnungen
null und nichtig ſein, während durchaus kein Hinderniß beſteht,
daß der Kaiſer auch in denjenigen Fällen, in welchen ihm dies
nicht geſetzlich zur Pflicht gemacht iſt, ſich der Zuſtimmung des
Bundesraths zu dem Inhalte der von ihm zu erlaſſenden Verord-
nungen verſichert ¹⁾. In keinem Falle aber kann gegen oder auch
nur ohne den Willen des Kaiſers eine ſolche Verordnung zu
Stande kommen und es iſt wenigſtens denkbar und ſtaatsrechtlich
zuläſſig, daß der Kaiſer den Erlaß der Verordnung nachträglich
ablehnt, obgleich die Preuß. Stimmen im Bundesrathe für Er-
theilung der Zuſtimmung abgegeben worden ſind.

3. Verordnungen des Reichskanzlers oder einer
andern Reichsbehörde. Dieſer Fall hat die größte Verwandt-
ſchaft mit der Delegation zu Gunſten des Kaiſers und iſt ihm in
allen Stücken analog. Denn der Reichskanzler und die übrigen
Reichsbehörden ſind Gehilfen des Kaiſers, deren er ſich bei der
ihm zuſtehenden Regierungsthätigkeit bedient ²⁾. Alle einer Reichs-
behörde zuſtehenden Befugniſſe ſind umſchloſſen von der kaiſerlichen
Prärogative und ſtaatsrechtlich nur Bethätigungen der dem Kaiſer
übertragenen Führung der Regierungsgeſchäfte ³⁾. Man kann da-
her jede geſetzliche Anordnung, welche dem Reichskanzler oder einer
andern Reichsbehörde den Erlaß einer Rechtsverordnung überträgt,
juriſtiſch auffaſſen als die Delegation des Verordnungsrechtes zu
Gunſten des Kaiſers, mit der Maßgabe, daß nicht der Kaiſer
ſelbſt dieſes Geſchäft zu verſehen braucht, ſondern daß es für
Laband, Reichsſtaatsrecht. II. 6
[82]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
ihn ſein Miniſter (der Reichskanzler) oder eine andere, zur Füh-
rung ſolcher Geſchäfte conſtituirte Behörde erledigen kann. Daß
dies in der That ſich ſo verhält, ergiebt ſich daraus, daß der
Kaiſer, falls er will, innerhalb der durch die Geſetze gegebenen
Grenzen dem Reichskanzler Anweiſungen ertheilen kann, in welcher
Art die Verordnung von ihm erlaſſen werden ſoll, und daß er
einen Reichskanzler, welcher einem ſolchen Befehl zuwider handelt,
entlaſſen kann. Es ergiebt ſich aus dieſer Erwägung, daß in den-
jenigen Fällen, in denen der Reichskanzler oder eine andere Reichs-
behörde mit dem Erlaß einer Ausführungs-Verordnung betraut iſt,
auch eine kaiſerliche Verordnung zuläſſig und rechtsgültig iſt; aber
nicht eine Bundesraths-Verordnung. Denn im Verhältniß zur
Verordnung des Reichskanzlers iſt die Verordnung des Kaiſers
das majus, welches das minus in ſich ſchließt; dagegen die Bun-
desraths-Verordnung ein aliud¹⁾.

Ebenſo, wie von den kaiſerlichen Verordnungen diejenigen An-
ordnungen des Kaiſers zu unterſcheiden ſind, welche im juriſtiſchen
Sinne Verfügungen ſind, ſo ſind auch die von dem Reichskanzler
oder einer andern Reichsbehörde kraft geſetzlicher Delegation er-
laſſenen Verordnungen wohl zu unterſcheiden von den von ihnen
bei Erledigung der ihnen obliegenden Verwaltungsgeſchäfte ertheil-
ten Entſcheidungen und Verfügungen, für welche ſie einer beſonde-
ren Delegation nicht bedürfen, zu denen ſie vielmehr kraft ihres
allgemeinen amtlichen Geſchäfts-Auftrages befugt ſind.

Die Analogie zwiſchen den kaiſerl. Verordnungen und den
Verordnungen des Reichskanzlers zeigt ſich auch darin, daß bei
den letzteren ebenfalls die Zuſtimmung des Bundesrathes oder
eines Bundesraths-Ausſchuſſes zu dem Inhalt der Verordnung für
erforderlich erklärt werden kann ²⁾. Iſt dies geſetzlich vorgeſchrieben,
[83]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
ſo muß der Inhalt der Verordnung zwiſchen dem Reichskanzler
und dem Bundesrathe oder Bundesraths-Ausſchuß vorerſt verein-
bart werden, während die Sanction der auf dieſe Art feſtgeſtellten
Verordnung dann durch den Reichskanzler erfolgt.

4. Verordnungen der Einzelſtaaten. Hier iſt es
von Wichtigkeit, die den Einzelſtaaten delegirte Befugniß, Aus-
führungs-Verordnungen zu den Reichsgeſetzen zu erlaſſen, von der
den Einzelſtaaten zuſtehenden Autonomie zu unterſcheiden. Beide
haben das mit einander gemein, daß ſie nicht gegen die Reichs-
geſetze (contra legem) verſtoßen dürfen; ferner, daß die Sanction
von der Einzelſtaatsgewalt ausgeht; endlich, daß ſie nicht für das
ganze Reichsgebiet, ſondern nur für das Gebiet des Einzelſtaates
Geltung haben. Im Uebrigen aber ſind ſie durchweg verſchieden.
Bei den autonomiſchen Anordnungen übt der Staat ſeine eigene
Geſetzgebungsgewalt aus, bei dem Erlaß von Ausführungs-Ver-
ordnungen eine fremde, ihm nur delegirte, nämlich die des Reiches.
Die Kraft dieſer Verordnungen wurzelt in dem Reichsgeſetz; ſie
ſind, obgleich von dem Einzelſtaat erlaſſen, ein Beſtandtheil der
Reichsgeſetzgebung im materiellen Sinne des Wortes und des-
halb gehen ſie den Landesgeſetzen und folglich auch
den Verfaſſungsgeſetzen der Einzelſtaaten vor. Die
autonomiſchen Geſetzgebungs-Akte der Einzelſtaaten normiren das
Gebiet, welches von der Reichsgeſetzgebung freigelaſſen wird, ſei
es, daß es der Kompetenz derſelben entzogen iſt oder ſei es, daß
das Reich es nicht normiren will; ſie ſind Anordnungen praeter
legem imperii. Die kraft Delegation erlaſſenen Verordnungen
können nur ſolche Materien betreffen, welche von der Reichsgeſetz-
gebung geregelt ſind, und können nur Beſtimmungen enthalten,
welche innerhalb des durch die Regeln des Reichsgeſetzes gegebenen
Rahmens fallen; ſie ſind Anordnungen intra legem imperii. Dar-
aus folgt, daß alle autonomiſchen Anordnungen in den For-
men erlaſſen werden müſſen, welche das Landesſtaatsrecht vor-
ſchreibt, insbeſondere, wenn es ſich dabei um die Veränderung des
beſtehenden Rechtszuſtandes handelt, im Wege der Landesgeſetz-
gebung; und wenn es ſich um Abänderungen des Verfaſſungsrechts
²⁾
6*
[84]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
handelt, in den für Verfaſſungs-Aenderungen vorgeſchriebenen For-
men. Dagegen ſind die vom Reich delegirten Verordnungen
in den vom Reich dafür vorgeſchriebenen Formen zu erlaſſen; es
hängt alſo von dem Wortlaut der Delegation in dem einzelnen
Reichsgeſetz ab, ob die Ausführungs-Beſtimmungen im Wege der
Landesgeſetzgebung, oder durch landesherrliche Verordnung („im
Verordnungswege“) ¹⁾, oder durch Verordnung der oberſten Re-
gierungsbehörden, Miniſterien, Finanzbehörden u. dgl. zu erlaſſen
ſind ²⁾. Nur wenn das Reichsgeſetz Nichts darüber beſtimmt, treten
die Vorſchriften des Landesſtaatsrechts ein.

Wenn in den Reichsgeſetzen demnach auf die in den Einzel-
ſtaaten geltenden oder von denſelben zu erlaſſenden Beſtimmungen
Bezug genommen wird, ſo iſt es von großer Erheblichkeit, durch
Interpretation feſtzuſtellen, ob das Reichsgeſetz hierbei auf die
Autonomie der Einzelſtaaten verweiſt, alſo das von der Reichs-
geſetzgebung normirte Gebiet von dem von derſelben nicht normirten
Gebiete abgränzt, oder ob es die Einzelſtaaten ermächtigt,
auf einem reichsgeſetzlich geregelten Gebiete die erforderlichen Aus-
führungs-Beſtimmungen zu erlaſſen ³⁾.

Es ergiebt ſich endlich, daß die Einzelſtaaten einer ausdrück-
lichen reichsgeſetzlichen Ermächtigung zum Erlaß von Geſetzen auf
den ihrer Autonomie überlaſſenen Gebieten nicht bedürfen, wohl
aber zum Erlaß von Verordnungen behufs Ausführung von Reichs-
geſetzen ¹⁾. Die Delegation an die Einzelſtaaten kann auch in der
Art beſchränkt ſein, daß nur der formelle Erlaß (die Sanction)
der Anordnungen ihnen zuſteht, der materielle Inhalt derſelben
dagegen vom Bundesrath feſtgeſtellt wird, wie dies z. B. in dem
Geſ. v. 25. Febr. 1876 §. 4 (R.-G.-Bl. S. 164) geſchehen iſt ²⁾;
oder daß ihnen die Anordnung von Ausführungs-Beſtimmungen
nur ſubſidiär übertragen iſt, d. h. ſoweit nicht der Bundesrath
ſelbſt ſie erläßt, wofür das Geſ. v. 6 Febr. 1875 §. 83 ein Bei-
ſpiel liefert.

IV. Die Verordnung bedarf wie das Geſetz einer formellen
und authentiſchen Erklärung und mithin einer Ausfertigung.
Hinſichtlich der vom Kaiſer zu erlaſſenden Verordnungen verſteht
es ſich von ſelbſt, daß ſie vom Kaiſer ausgefertigt werden. Es
finden dieſelben Grundſätze Anwendung, wie bei den Geſetzen; die
Ausfertigung beſteht in einer vom Kaiſer unterſchriebenen, mit dem
Kaiſerlichen Siegel verſehenen, datirten und vom Reichskanzler
gegengezeichneten Urkunde. Iſt der Erlaß der Verordnung dem
Reichskanzler übertragen, ſo iſt die Urkunde, welche die Verordnug
enthält, von ihm zu unterzeichnen ³⁾. Die Form, in welcher die
von den Einzelſtaaten zu erlaſſenden Verordnungen auszufertigen
ſind, beſtimmt ſich, falls nicht etwa das Reichsgeſetz darüber eine
[86]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
Anordnung trifft, nach dem Landesſtaatsrecht. Was endlich die
Bundesraths-Verordnungen anlangt, ſo liegt die Ausfertigung der
Bundesraths-Beſchlüſſe, wie dies bei allen beſchließenden Collegien
Gebrauch iſt, dem Vorſitzenden, alſo dem Reichskanzler ob. Eine
kaiſerliche Ausfertigung der vom Bundesrath beſchloſſenen Verord-
nungen iſt in der R.-V. nicht vorgeſchrieben; Art. 17 erfordert
dieſelbe nur bei Geſetzen. Dieſe Unterſcheidung iſt ſachlich begrün-
det, da für ein Geſetz der Bundesrathsbeſchluß nur eine der ver-
faſſungsmäßigen Vorbedingungen iſt, für eine Verordnung dagegen
der Bundesrathsbeſchluß genügt.

Die rechtliche Bedeutung der Ausfertigung iſt bei den Ver-
ordnungen dieſelbe, wie bei den Geſetzen. Es wird durch dieſelbe
authentiſch bekundet, daß die Verordnung formell ordnungsmäßig
zu Stande gekommen iſt, und daß ſie den in der Urkunde enthal-
tenen Wortlaut hat. Wenn in der Promulgationsformel einer
kaiſerlichen Verordnung bezeugt wird, daß dieſelbe mit Zuſtimmung
des Bundesrathes oder im Einvernehmen mit dem Bundesrath er-
laſſen iſt, ſo entzieht ſich die Richtigkeit dieſer Thatſache jeder
weiteren Prüfung und Beurtheilung durch die Gerichte, Verwal-
tungsbehörden und Unterthanen des Reiches. Es iſt in dieſer
Formel nicht nur ein Zeugniß enthalten, daß der Inhalt der Ver-
ordnung dem Bundesrath zur Beſchlußfaſſung vorgelegt und durch
einen Beſchluß deſſelben gebilligt worden iſt; ſondern auch ein
formell unanfechtbares Urtheil ausgeſprochen, daß dieſer Beſchluß
des Bundesrathes den Verfaſſungsbeſtimmungen gemäß und gültig
gefaßt worden iſt. Dieſer kaiſerliche Ausſpruch kann nicht von
Gerichten oder Verwaltungsbehörden in den einzelnen von ihnen
zu entſcheidenden Fällen unbeachtet gelaſſen oder berichtigt werden.
Die Verantwortlichkeit für die Richtigkeit des kaiſerlichen Ausſpruchs
übernimmt der Reichskanzler durch Gegenzeichnung der kaiſerlichen
Urkunde. Daſſelbe gilt von den vom Reichskanzler erlaſſenen Ver-
ordnungen, wenn in denſelben bezeugt wird, daß ſie nach Verneh-
mung oder unter Genehmigung eines Bundesraths-Ausſchuſſes oder
unter Zuſtimmung des Bundesraths oder nach Anhörung einer
Reichsbehörde ergangen ſind. Iſt dem Reichskanzler der Erlaß
der Verordnung anvertraut, ſo iſt ihm auch unter eigener Verant-
wortlichkeit die Beobachtung des dafür vorgeſchriebenen Verfahrens
überlaſſen.

Bei den vom Bundesrath zu beſchließenden Verordnungen hat
der Bundesrath ſelbſt, wie jedes Collegium bei ſeinen Beſchlüſſen,
die dafür beſtehenden Vorſchriften zu beobachten und, falls ſich
Zweifel oder Meinungsverſchiedenheiten ergeben, dieſelben durch
Beſchluß zu entſcheiden. Wenn der Vorſitzende des Bundesrathes
den Bundesraths-Beſchluß ausfertigt, ſo bekundet er dadurch zu-
gleich, daß Zweifel über das Verfahren oder über das Reſultat
der Abſtimmung entweder nicht erhoben oder ordnungsmäßig er-
ledigt worden ſind ¹⁾.

Die Ausfertigung der Verordnung hat demnach wie die Pro-
mulgation der Geſetze die Wirkung, daß ſie die Ordnungsmäßig-
keit des formellen Verfahrens authentiſch bekundet. Dagegen be-
ſteht in einer andern Beziehung ein ſehr weſentlicher Unterſchied
zwiſchen Geſetzen und Verordnungen. In der Form des Geſetzes
kann das Reich, ſo wie jeder vollſouveräne Staat, jeden Willens-
akt, gleichviel worin ſein Inhalt beſteht, rechtswirkſam erklären;
die Verordnung dagegen kann nur auf Grund einer beſonderen
Ermächtigung erlaſſen werden. Die Rechtskraft jeder Rechtsver-
ordnung iſt immer zurückzuführen auf ein Geſetz, welches für einen
beſtimmten Kreis von Anordnungen den gewöhnlichen Weg der
Geſetzgebung durch den kürzeren Verordnungsweg erſetzt. Die
Gültigkeit der Verordnung iſt daher nicht blos abhängig davon,
daß dieſer Verordnungsweg formell richtig eingehalten worden iſt,
ſondern auch davon, daß er überhaupt zuläſſig war. Man kann
dies die materielle Vorausſetzung für die Gültigkeit der Verord-
nungen nennen. Die Ausfertigung oder Promulgation beſtätigt
nur die Beobachtung der formellen Erforderniſſe, nicht die Inne-
haltung der materiellen Schranken.

Bei den formellen Geſetzen giebt es keine ſolche materiellen Vor-
ausſetzungen; bei ihnen iſt durch die Bekundung, daß der Weg der
Geſetzgebung eingehalten worden iſt, zugleich nothwendig die Rechts-
[88]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
gültigkeit des Geſetzes conſtatirt. Bei den Verordnungen iſt die
Innehaltung des dafür beſtehenden Weges unzureichend, wenn
dieſer Weg überhaupt nicht geſtattet war. Hieraus ergiebt ſich,
daß in jedem einzelnen Falle, in welchem es ſich um die Anwen-
dung einer Verordnung handelt, eine Prüfung vorgenommen wer-
den muß, ob die Form der Verordnung zuläſſig war ¹⁾. Es iſt
dies kein Vorrecht der Gerichte; Verordnungen können — eben ſo
wenig wie Geſetze — Rechtsvorſchriften aufſtellen, die bald gültig,
bald ungültig ſind.

Die für eine Rechtsverordnung erforderliche geſetzliche Dele-
gation muß ſowohl das Subject beſtimmen, von welchem die Ver-
ordnung erlaſſen werden ſoll, als das Object, worauf ſie ſich er-
ſtrecken darf. Demgemäß iſt auch die Prüfung der Rechtsgültig-
keit einer Verordnung auf beide Punkte zu erſtrecken.

1. Auf das Subject. Es iſt zu unterſuchen, ob die Ver-
ordnung von demjenigen Organe erlaſſen iſt, welches dazu reichs-
geſetzlich ermächtigt worden iſt. Iſt im Geſetz eine kaiſerliche Ver-
ordnung verlangt, ſo kann ſie nicht durch eine Verordnung des
Bundesrathes erſetzt werden, und eben ſo wenig umgekehrt ²⁾. Iſt
die Verordnung einem Organ des Reiches übertragen, ſo ſind Aus-
führungsverordnungen der Einzelſtaaten rechtsunwirkſam und an-
dererſeits kann die durch Geſetz begründete Befugniß der Einzel-
ſtaaten zum Erlaß von Ausführungs-Verordnungen nicht dadurch
beſeitigt werden, daß der Kaiſer oder der Bundesrath oder der
Reichskanzler eine ſolche Verordnung erläßt.

2. Auf das Object. Der Kreis der durch Verordnung
zu regelnden Rechtsbeziehungen kann ein ſehr weiter ſein; ein Ge-
ſetz kann möglicher Weiſe weiter Nichts enthalten als die Anord-
nung, daß eine gewiſſe Materie durch Verordnung normirt werden
ſoll ³⁾, oder es kann eine Strafe für die Uebertretung von Vor-
[89]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
ſchriften androhen, welche im Verordnungswege zu erlaſſen ſind ¹⁾.
In allen Fällen muß ſich aber der Inhalt der Verordnung inner-
halb der von dem delegirenden Geſetz gezogenen Grenzen halten.
Wenn eine Verordnung dieſe Grenzen überſchreitet, ſo braucht ſie
deshalb nicht ganz und gar nichtig zu ſein; ſie behält ihre Gültig-
keit, ſoweit ihre Anordnungen durch die geſetzliche Ermächtigung
geſtützt und getragen werden; oder ſie kann als Rechtsvorſchrift
ungültig ſein, als Verwaltungsvorſchrift dagegen Wirkungen haben ²⁾.

Von dieſen Geſichtspunkten aus unterliegen einige Verord-
nungen des Reiches in Beziehung auf ihre rechtliche Gültigkeit er-
heblichen Bedenken. Es gilt dies namentlich vom Eiſenbahn-
Polizei-Reglement, welches zuerſt am 3. Juni 1870 erlaſſen
und im Bundesgeſetzbl. S. 461 verkündigt wurde, in neuer Re-
daction aber am 4. Januar 1875 ergangen und im Centralblatt
des Deutſchen Reiches v. 1875 S. 57 ff. abgedruckt iſt. Daſſelbe
iſt ergangen „in Gemäßheit der Art. 42 und 43 der Reichsver-
faſſung“; dieſe Artikel enthalten aber keine Ermächtigung für den
Bundesrath, eine Geſetzgebung in Bahnpolizei-Angelegenheiten aus-
zuüben, ſondern eine „Verpflichtung der Bundesregierungen“, die
Deutſchen Eiſenbahnen wie ein einheitliches Netz verwalten und zu
dieſem Behuf die neuherzuſtellenden Bahnen nach einheitlichen Nor-
[90]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
men anlegen und ausrüſten zu laſſen. „Es ſollen demgemäß in
thunlichſter Beſchleunigung übereinſtimmende Betriebseinrichtungen
getroffen, insbeſondere gleiche Bahnpolizei-Reglements eingeführt
werden.“ Demnach iſt die Einführung der Bahnpolizei-Reglements
den Einzelſtaaten überlaſſen ¹⁾; das vom Bundesrath beſchloſſene
Reglement gilt demnach in jedem Einzelſtaat nur dann, wenn es
in der That in einer dem Landesrecht entſprechenden Weiſe in dem-
ſelben eingeführt worden iſt ²⁾. Nun enthält das Reglement aber
nicht blos polizeiliche Verwaltungs vorſchriften, ſondern in dem
§. 62 eine Strafbeſtimmung und im §. 63 eine Anordnung über
die vorläufige Feſtnehmung von Perſonen, welche auf der Ueber-
tretung der polizeil. Beſtimmungen betroffen werden, alſo Anord-
nungen, welche in das Gebiet des Strafrechts und des ſtrafrechtl.
Verfahrens einſchlagen und überall da in der Form des Ge-
ſetzes erlaſſen werden müſſen, wo nicht durch beſondere geſetzliche
Anordnung der Verordnungsweg für zuläſſig erklärt worden iſt.
Ebenſo iſt die Rechtsgültigkeit der Schiffsvermeſſungs-Ordnung v.
5. Juli 1872 mindeſtens zweifelhaft; dieſelbe iſt auf Grund des
Art. 54 der R.-V. vom Bundesrath erlaſſen; dieſer Artikel nor-
mirt aber lediglich die Kompetenz des Reiches, er enthält keine
Delegation für den Bundesrath zum Erlaß von Rechtsſätzen ³⁾.

V. Die Verordnungen, welche Rechtsvorſchriften enthalten,
müſſen, um Geltung zu erlangen, verkündigt werden. Es er-
[91]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
giebt ſich dies daraus, daß Rechtsvorſchriften nicht an einzelne Be-
hörden oder Perſonen gerichtet ſind, wie Inſtruktionen und Ver-
fügungen, welche durch Mittheilung an den Adreſſaten verbindliche
Kraft erlangen, ſondern daß ſie die öffentliche Rechtsordnung mit
regeln helfen und an Alle gerichtet ſind, welche an der Rechtsord-
nung des Staates Antheil nehmen. Ob die Rechtsvorſchrift im
Wege des Geſetzes oder in der Form der Verordnung erlaſſen wird,
macht in dieſer Beziehung keinen Unterſchied ¹⁾. Auch der Begriff
der Verkündigung iſt derſelbe bei der Rechtsverordnung wie bei
dem Geſetz. Nicht jede Veröffentlichung iſt Verkündigung, ſondern
nur diejenige, welche zugleich eine ſtaatsrechtliche Gewähr für die
Authenticität der veröffentlichten Verordnung bietet, d. h. welche
unter amtlicher Verantwortlichkeit geſchieht. Dieſem Erforderniß
wird aber nur genügt durch die Veröffentlichung im Reichs-Ge-
ſetzblatt, für deſſen Inhalt der Reichskanzler die Verantwort-
lichkeit trägt ²⁾. Ein Abdruck im Centralblatt f. das Deutſche Reich
oder im Reichs-Anzeiger u. ſ. w. kann nur die Bekanntſchaft des
Publikums mit der Verordnung fördern, aber nicht als Verkün-
digung im ſtaatsrechtlichen Sinne gelten.

Daß Verordnungen im Reichsgeſetzblatt verkündet werden
müſſen, ergibt ſich auch aus dem Art. 2 der Reichsverf. Der erſte
Satz dieſes Artikels legt dem Reich das Recht der Geſetzgebung
mit der Wirkung zu, daß die „Reichsgeſetze“ den „Landesgeſetzen“
vorgehen. Es iſt bereits oben bemerkt worden, daß die Ausdrücke
„Reichsgeſetze“ und „Landesgeſetze“ hier nicht auf formelle Geſetze
beſchränkt werden dürfen, ſondern dieſer Satz beſagt, daß alle
vom Reiche ſanctionirten Rechtsvorſchriften den von den Einzel-
ſtaaten ſanctionirten Rechtsvorſchriften vorgehen. Zu den vom Reiche
ſanctionirten Rechtsvorſchriften gehören aber auch die in den Reichs-
verordnungen enthaltenen Rechtsregeln. Wenn nun der zweite Satz
dieſes Artikels fortfährt: „Die Reichsgeſetze erhalten ihre verbind-
liche Kraft durch ihre Verkündigung von Reichswegen, welche ver-
mittelſt eines Reichsgeſetzblattes geſchieht“, ſo würde es gegen die
Regeln der Auslegungskunſt verſtoßen, in dieſem zweiten Satze
[92]§. 59. Die Verordnungen des Reichs.
das Wort Reichsgeſetz in einem ganz andern Sinne zu verſtehen
und dieſem Ausdruck in derſelben Zeile der Reichsverfaſſung zwei
verſchiedene Bedeutungen beizulegen. Auch dieſer zweite Satz be-
ſchränkt ſich nicht auf die formellen Geſetze, von denen erſt Art. 5
der R.-V. ſpricht, ſondern er ſchreibt für alle vom Reiche erlaſ-
ſenen Rechtsvorſchriften die Verkündigung mittelſt des Reichsgeſetz-
blattes vor ¹⁾. Es folgt hieraus, daß Rechtsverordnungen des
Reiches, welche nicht im Reichsgeſetzblatt verkündigt ſind, keine
verbindliche Kraft haben.

Für die vom Kaiſer erlaſſenen Verordnungen iſt übrigens in
der Verordn. v. 26. Juli 1867 (B.-G.-Bl. S. 24) ausdrücklich
vorgeſchrieben worden, daß ſie in dem Reichsgeſetzblatt verkündet
werden ſollen ²⁾. Die Ausführung dieſer Vorſchrift liegt dem Reichs-
kanzler als Miniſter des Kaiſers ob ³⁾.

Den Abdruck der vom Bundesrath ſanctionirten Verordnungen
hat der Reichskanzler als Vorſitzender des Bundesrathes zu ver-
anſtalten. Es folgt dies aus Art. 15 der R.-V.; da zu der ihm
obliegenden „Leitung der Geſchäfte“ auch die zur Ausführung der
Beſchlüſſe des Bundesrathes erforderlichen Verfügungen gehören ⁴⁾,
der Beſchluß des Bundesrathes aber, eine Verordnung zu erlaſſen,
durch Bekanntmachung dieſer Verordnung im Reichsgeſetzblatte aus-
geführt wird.

Andere Regeln gelten ſelbſtverſtändlich für diejenigen Verord-
[93]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
nungen, deren Erlaß den Einzelſtaaten delegirt iſt. Beruht die
verbindliche Kraft derſelben auch auf der vom Reiche ertheilten Er-
mächtigung, ſo ſind ſie doch Willenserklärungen des Einzelſtaates
und nur für das Gebiet deſſelben verbindlich. Sie werden daher
vom Einzelſtaat nicht nur ſanctionirt, ſondern auch publicirt und
die Formen, welche beobachtet werden müſſen, um ihre Echtheit
und Richtigkeit zu verbürgen, beſtimmen ſich nach den Vorſchriften
des Landesſtaatsrechts. Für die Verkündigung derſelben kann dem-
nach der Abdruck in einem Verordnungsblatt oder Miniſterialblatt
oder Amtsblatt u. ſ. w. genügen, beziehungsweiſe erforderlich ſein ¹⁾.

§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.

I. Die Wirkungen der Geſetze beſtimmen ſich nach deren In-
halt und können daher ebenſo verſchieden ſein wie dieſe. Im All-
gemeinen haben die Geſetze dieſelbe Bedeutung, welche dem Rechte
überhaupt zukommt, ſie beſtimmen die durch das geſellige Zuſam-
menleben der Menſchen gebotenen Schranken und Gränzen der na-
türlichen Handlungsfreiheit des Einzelnen. Das Geſetz kann dieſe
Handlungsfreiheit in einem gewiſſen Umfange anerkennen, alſo eine
Ermächtigung oder Erlaubniß enthalten, oder es kann ſie in einem
gewiſſen Umfange aufheben, ſei es durch ein Gebot oder ſei es
durch ein Verbot, und es kann endlich an die Verletzung dieſer
Anordnungen Rechtsnachtheile knüpfen. Legis virtus haec est:
imperare, vetare, permittere, punire ſagt Modeſtinus ²⁾.

Ergibt ſich ſchon aus dieſem verſchiedenen Inhalt eine große
Mannigfaltigkeit der Wirkungen, ſo wird die letztere noch dadurch
geſteigert, daß die in dem Geſetz enthaltene Anordnung bald an
die Einzelnen bald an die Behörden und Organe der Staatsgewalt
ſelbſt gerichtet ſein kann. Dies gilt auch von der Geſetzgebung auf
dem Gebiete des Civilrechts, indem dadurch den Gerichten Befehle
ertheilt werden, unter welchen Vorausſetzungen und in welchem
Umfange ſie den privatrechtlichen Anſprüchen den rechtlichen Schutz
gewähren ſollen. Sehr zahlreiche Geſetze regeln nur die eigene
[94]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
Thätigkeit des Staates, ſeine Verfaſſung, die Zuſammenſetzung,
Geſchäfte und Geſchäftsformen der Behörden, die wirthſchaftliche
Ordnung des Staatsweſens, den Betrieb der Staatsanſtalten u. ſ. w.
Solche Geſetze berühren den Unterthan des Staates unmittelbar
gar nicht und ſind auf ihn und ſeine individuellen Rechtsbeziehun-
gen unanwendbar; er wird von den Wirkungen dieſer Geſetze nur
dadurch mitbetroffen, daß er in dem Staatsweſen lebt, in welchem
jene Geſetze gelten.

Dieſe Geſetze ſind ſcheinbar Befehle des Staates an ſich ſelbſt.
Da jeder wirkſame Befehl aber ein Ueber- und Unterordnungs-
Verhältniß vorausſetzt, einen mit der Gewalt zum Befehlen aus-
geſtatteten Herrn und einen zum Gehorſam verpflichteten Unter-
gebenen, ſo kam man wegen jenes Scheines dazu, zwiſchen dem
Staat, dem der Befehl ertheilt wird, und dem Staate, welcher den
Befehl erläßt, zu unterſcheiden, oder mit andern Worten: die „ge-
ſetzgebende Gewalt“ für die höchſte Gewalt im Staate zu erklären,
welcher die anderen „Gewalten“ gehorchen müſſen, alſo unterge-
ordnet ſeien ¹⁾. Dieſe Theorie löst die Einheitlichkeit des Staates
auf und ſteht im Widerſpruch mit dem Begriff der Souveränetät,
der die Untheilbarkeit in ſich ſchließt. Die geſetzgebende Gewalt
iſt identiſch mit der Staatsgewalt und kann demnach nicht in my-
ſtiſcher und tranſcendentaler Weiſe über der Staatsgewalt ſchweben.
Jene Geſetze ſind auch in der That nicht Befehle, welche an die
Staatsgewalt gerichtet ſind, ſondern Befehle der Staatsgewalt an
die Behörden und Beamten und an die übrigen Körperſchaften und
Perſonen, welche ſtaatliche Funktionen zu verrichten haben. Sie
enthalten die Anordnungen des Staates darüber, wie dieſe Funk-
tionen zu verſehen ſind; ſie ſind der maßgebende Ausdruck des
wirklichen und wahren Willens des Staates. Wenn dieſe Geſetze
von der Regierung oder der Volksvertretung, von Behörden und
Beamten verletzt werden, ſo tritt nicht die Staatsgewalt mit ſich
ſelbſt in Widerſpruch, ſondern die Perſonen, welche das Geſetz,
ſtatt es zur Anwendung zu bringen, verletzen, treten in Widerſpruch
mit der Staatsgewalt. Die Staatsgewalt in abstracto iſt durch
das Geſetz niemals gebunden, wohl aber Jeder, der die Staats-
[95]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
gewalt nach dem Willen des Staates zu handhaben hat. Deshalb
kann der Staat ſeine Geſetze zu jeder Zeit ändern, ſuspendiren
oder aufheben, und zwar Verfaſſungsgeſetze ſo gut wie einfache
Geſetze; aber es iſt dazu die Erklärung des ſtaatlichen Willens
erforderlich, daß an die Stelle der bisherigen Anordnung eine an-
dere treten ſoll. Für die Erklärung dieſes Willens iſt, da er die
Aufſtellung von Rechtsſäßen zum Inhalt hat, die Form des Ge-
ſetzes erforderlich, ſo weit nicht durch poſitive Rechtsvorſchriften
einzelne Ausnahmen begründet ſind.

Mithin ergiebt ſich der Satz, daß ein Geſetz nur durch ein
Geſetz aufgehoben oder abgeändert werden kann; bis zur Aufhebung
durch Geſetz aber auch für die Organe des Staates ſelbſt verbind-
lich iſt.

Auf dieſem Grundſatz beruht die überaus große praktiſche
Wichtigkeit des formellen Geſetzesbegriffes. Wenn die Form
des Reichs-Geſetzes für irgend einen Willensact des Reiches ge-
wählt wird oder vorgeſchrieben iſt, mag dieſer Willensact die
Sanction einer Rechtsvorſchrift zum Inhalt haben oder nicht, ſo
werden dadurch der Reichstag und der Bundesrath nicht nur an
dem Erlaß betheiligt, ſondern es iſt auch die Wieder-Aufhebung
oder Aenderung dieſes Willensentſchluſſes nur auf dem Wege der
Geſetzgebung zuläſſig. Man kann dieſen Satz in der Art aus-
drücken, daß die Beobachtung der Geſetzesform einen ſtaatlichen
Willensact mit formeller Geſetzeskraft ausſtattet.

II. Aus dem Begriff des Geſetzes folgt, daß im Prinzip dem
Gewohnheitsrecht derogatoriſche Kraft nicht zukömmt ¹⁾. So
lange der Staat ſeinen Befehl, daß ein gewiſſer Rechtsſatz gelten
ſoll, aufrecht erhält, können Unterthanen und Behörden dieſen Be-
fehl nicht unbeachtet laſſen und noch weniger ihn durch Nichtbefol-
gung aufheben. Insbeſondere darf der vom Staat beſtellte Richter
den ſtaatlichen Rechtsſchutz nicht in anderer Weiſe und nach
anderen Grundſätzen handhaben, als ihm durch die Geſetze des
Staates vorgeſchrieben iſt.

Allein das Geſetz kann unanwendbar werden, wenn die That-
[96]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
beſtände, die es regeln will, nicht mehr exiſtiren. Der Wille, den
der Staat in ſeinem Geſetze ausſpricht, hat in vielen Fällen Le-
bensverhältniſſe, Einrichtungen und wirthſchaftliche Zuſtände zur
ſelbſtverſtändlichen und deshalb ſtillſchweigenden Vorausſetzung,
ſo daß bei dem Wegfallen dieſer Vorausſetzung auch der im Geſetz
ausgeſprochene Wille wegfällt. Von dem in dem Geſetze enthal-
tenen Befehl gilt ganz daſſelbe was überhaupt von jedem Befehl
gilt; er kann ſeine Kraft und Wirkſamkeit wegen veränderter Um-
ſtände verlieren. In den Geſetzen werden die Thatbeſtände, auf
welche die geſetzlichen Regeln Anwendung finden ſollen, gewöhnlich
nur unvollſtändig angegeben; ſie ſind aus den allgemeinen Lebens-
verhältniſſen und Kulturzuſtänden zu ergänzen. Die im Geſetze
ausdrücklich aufgeführten Momente können fortbeſtehen, aber ihre
Bedeutung völlig verändern, wenn ſie mit andern Lebensverhält-
niſſen ſich combiniren. Wünſchenswerth wird es zwar auch in
dieſen Fällen ſein, daß der Staat, um Zweifel zu vermeiden, das
veraltete Geſetz ausdrücklich aufhebt; allein eine ſolche förmliche
Aufhebung iſt nicht abſolut erforderlich, da der Wille des Staates,
die neueren veränderten Lebensverhältniſſe rechtlich zu regeln und
ſie Normen, die für andere Thatbeſtände gegeben waren, zu
unterwerfen, überhaupt niemals vorhanden war und deshalb auch
nicht aufgehoben zu werden braucht. Die ſogenannte derogatoriſche
Kraft des Gewohnheitsrechtes reduzirt ſich daher auf eine Inter-
pretation des Geſetzes und auf die Regel, daß das Geſetz auf
ſolche Fälle nicht anzuwenden iſt, auf welche es ſelbſt nicht ange-
wendet werden will¹⁾.

III. Nach den Eingangsworten des Art. 2 übt das Reich
das Recht der Geſetzgebung „innerhalb dieſes Bundesge-
bietes“ aus. Dieſe Worte können unmöglich ausdrücken wollen,
daß die Reichsgeſetze außerhalb des Bundesgebietes nicht gelten.
Denn theils verſteht es ſich von ſelbſt, daß die Staatsgewalt der
Regel nach nur in dem ihr unterworfenen Gebiete ſich wirkſam
entfalten kann; die Worte würden daher einen äußerſt trivialen
Sinn haben, wenn ſie nur hervorheben ſollen, daß das Reich dem
Ausland keine Geſetze geben könne. Theils würden ſie etwas
[97]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
offenbar Unrichtiges ausſagen; denn es iſt zweifellos, daß das
Reich auch ſolche Geſetze geben kann, welche außerhalb des Bun-
desgebietes zur Geltung und Wirkſamkeit kommen und zwar nicht
nur in den Jurisdictions-Bezirken der Reichsconſulate, ſondern
allgemein im Auslande. Territorial begränzt iſt nur die Hand-
habung des Rechtsſchutzes; ſie kann nur in dem Bundesgebiet
verwirklicht werden, dem die Konſular-Jurisdictionsbezirke und in
einigen Beziehungen die deutſchen Seeſchiffe hinzutreten. Soweit
die Geſetze dagegen die Reichsangehörigen zu Handlungen
oder Unterlaſſungen verpflichten oder ſonſt Rechtsnormen für ihr
Verhalten aufſtellen, iſt ihr Geltungsbereich örtlich überhaupt
nicht begränzt. Beiſpiele liefern das Konſulatsgeſetz, das Reichs-
beamten-Geſetz hinſichtlich der Reichsbeamten, welche im Auslande
ihren Wohnſitz haben, die Mehrzahl der auf die Seeſchifffahrt be-
züglichen Geſetze, das Geſetz über die Beurkundung des Perſonen-
ſtandes §§. 61—64; 68 Abſ. 2; 85; die Vorſchriften über Be-
ſtrafung von Verbrechen, welche im Auslande verübt werden
(R.-St.-G.-B. §. 4 fg.), Militär-Strafgeſetzb. §. 7. 161. See-
manns-Ordn. v. 27. Dez. 1872 §. 100 u. ſ. w.

Die Worte ſollen vielmehr nur andeuten, daß für die Geſetz-
gebung des Reiches das Bundesgebiet eine Einheit iſt, und daß
die in dem vorhergehenden Artikel 1 aufgeführten Staaten, aus
deren Gebieten das Bundesgebiet beſteht, für die räumliche Gel-
tung der Reichsgeſetze keine geſonderten Rechtsgebiete bilden. Nur
ſoweit Reſervatrechte einzelner Staaten die Kompetenz des Reiches
zur Geſetzgebung beſchränken, iſt eine Ausnahme begründet.

Dieſe Einheit des Bundesgebietes als Geltungsbereich der
Reichsgeſetze ſchließt aber nicht den Satz ein, daß das Reich ſeine
Geſetze immer für das ganze Bundesgebiet erlaſſen müſſe. Ge-
ſetze und ebenſo Verordnungen des Reiches können auch für Theile
des Bundesgebietes gegeben werden und zwar ohne Rückſicht da-
rauf, ob das Geltungsgebiet des Reichsgeſetzes mit dem Gebiete
eines oder mehrerer Bundesſtaaten zuſammenfällt oder nicht ¹⁾. Nur
Laband, Reichsſtaatsrecht. II. 7
[98]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
in Betreff des bürgerlichen Rechts, des Strafrechts und des ge-
richtlichen Verfahrens iſt nach Art. 4 Z. 13 der R.-V. (Geſ. v.
20. Dez. 1873) die Kompetenz des Reiches beſchänkt auf „die ge-
meinſame Geſetzgebung“. Darnach iſt die Fortbildung und Um-
geſtaltung eines einzelnen Landrechts oder Partikularrechts durch
die Reichsgeſetzgebung verfaſſungsmäßig ausgeſchloſſen ¹⁾. Soweit
indeß partikuläre Rechtsſätze mit den allgemeinen von der Reichs-
geſetzgebung befolgten Prinzipien und Tendenzen im Widerſpruch
ſtehen, ohne daß ſie durch den Wortlaut der Reichsgeſetze als auf-
gehoben zu erachten ſind, ſteht es dem Reiche zu, ſie durch be-
ſondere Geſetze zu beſeitigen ²⁾.

Der Satz, daß Reichsgeſetze auch für Theile des Bundes-
gebietes erlaſſen werden können, findet folgende ſpezielle Anwen-
dungs-Fälle:

1) Ein Landesgeſetz kann zum Reichsgeſetz erklärt werden,
ohne Erweiterung ſeines Geltungsgebietes. Dadurch wird in den
geltenden Rechtsſätzen ſelbſt nichts geändert, ſondern nur der lan-
desherrliche Befehl, dieſe Sätze als Rechtsregeln zu befolgen, durch
den Befehl des Reiches erſetzt. Dies hat die Wirkung, daß der
Einzelſtaat dieſes Geſetz weder aufheben noch verändern kann.

Hievon iſt aber wohl zu unterſcheiden der überaus häufige
Fall, daß in einem Reichsgeſetz hinſichtlich gewiſſer Pnnkte auf die
Landesgeſetze verwieſen, dieſelben für anwendbar erklärt, oder in
¹⁾
[99]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
Kraft erhalten werden. Eine ſolche Anordnung eines Reichsge-
ſetzes enthält keine Sanction der in den Landesgeſetzen enthal-
tenen Beſtimmungen und ſtattet demnach nicht die zur Zeit gel-
tenden Landesgeſetze mit der Kraft von Reichsgeſetzen aus, ſondern
ſie erklärt, daß die reichsgeſetzlichen Vorſchriften in den landes-
geſetzlichen ihre Ergänzung finden ſollen; ſie beſtätigt alſo die
Fortdauer der Autonomie der Einzelſtaaten ¹⁾. Demgemäß
können ſolche Landesgeſetze von den einzelnen Staaten abgeändert
und aufgehoben werden ²⁾.

2) Ein Reichsgeſetz, welches für einen Theil des Bundes-
gebietes erlaſſen iſt, kann ſpäter auf einen anderen Theil aus-
gedehnt oder in demſelben eingeführt werden. Nach dem,
was oben S. 54 fg. über das Weſen der Verkündigung ausgeführt
worden iſt, bedarf es in dieſem Falle nicht eines erneuten Ab-
drucks des Geſetzes im Reichsgeſetzblatt, ſondern es genügt die
Verkündigung des Geſetzes, welches die Ausdehnung des Geltungs-
bereiches ausſpricht. Die Einführung eines Reichsgeſetzes in einem
andern Theile des Bundesgebietes iſt nicht in der Art aufzufaſſen,
als wenn von dieſem Zeitpunkt an zwei gleichlautende Geſetze des
Reiches in zwei verſchiedenen Geltungsbereichen herrſchen, ſondern
der einheitliche Geltungsbereich des einen Reichsgeſetzes iſt ein
größerer geworden. Es kann dies bei manchen Auslegungsfragen
z. B. über die Bedeutung von Inland, Ausland, Inländer, Fremde
u. ſ. w. in Betracht kommen.

3) Ein Reichsgeſetz kann für einzelne Theile des Bundes-
gebietes Abänderungen oder Zuſätze erhalten; ebenſo kann ein für
einen Theil des Bundesgebietes erlaſſenes Reichs-Geſetz in einem
andern Theil mit Modifikationen eingeführt werden. Daß in
einem ſolchen Falle die beſondere, für einen gewiſſen Gebietstheil
erlaſſene Vorſchrift der allgemeinen Anordnung des Reichsgeſetzes
7*
[100]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
vorgeht, iſt ſelbſtverſtändlich. Von Wichtigkeit wird dies nament-
lich in Betreff derjenigen Reichsgeſetze, welche vor Einführung der
Reichsverfaſſung mit Abänderungen und Ergänzungen in Elſaß-
Lothringen eingeführt worden ſind ¹⁾.

IV. Der Geſetzgeber kann mit dem Befehl, die im Geſetz
enthaltenen Normen zu beobachten, zugleich eine Anordnung ver-
binden, von welchem Zeitpunkte an dieſer Befehl gelten ſoll. Es
kann auch die Beſtimmung des Anfangstermins vorbehalten bleiben,
ſei es einem beſonderen Geſetz ²⁾, ſei es einer Verordnung des
Kaiſers ³⁾ oder Bundesrathes ⁴⁾. Iſt aber in dem Reichsgeſetz
der Anfangstermin ſeiner Geltung weder beſtimmt noch die Be-
ſtimmung deſſelben vorbehalten, ſo beginnt die verbindliche Kraft
des Geſetzes mit dem vierzehnten Tage nach dem Ablauf des-
jenigen Tages, an welchem das betreffende Stück des Reichsgeſetz-
blattes in Berlin ausgegeben worden iſt. R.-V. Art. 2 a. E.
Aus dieſer Verfaſſungsbeſtimmung ergeben ſich zunächſt zwei Fol-
gen, nämlich, daß auf jedem Stück des Reichsgeſetzblattes der Tag
angegeben ſein muß, an welchem die Ausgabe deſſelben in Berlin
erfolgt iſt ⁵⁾, und ferner, daß jedes Geſetz, deſſen Geltungs-
termin ſich nach Art. 2 der R.-V. beſtimmt, mag es noch ſo um-
fangreich ſein, in Einem Stück des Reichsgeſetzblattes vollſtändig
abgedruckt werden muß.

Im Uebrigen aber gibt dieſe Beſtimmung der R.-V. noch zu
folgenden Erörterungen Anlaß:

1) Das Motiv, aus welchem der Anfang der rechtsverbind-
lichen Kraft eines Reichsgeſetzes um einen Zeitraum von 14 Tagen
nach der Verkündigung hinausgeſchoben wird, iſt zweifellos darin
zu ſuchen, daß die allgemeine Kundbarkeit des Reichsgeſetzes und
zwar ſowohl ſeines Wortlautes als der Thatſache ſeiner Verkündi-
gung, ermöglicht werden ſoll, bevor das Geſetz in Kraft tritt. Die
Form der Verkündigung durch die Preſſe dient ja vorzugsweiſe
dem Zweck, das Geſetz allgemein bekannt zu machen; dieſer Zweck
aber wird durch den Abdruck ſelbſt noch nicht erreicht, ſondern
erſt durch die Verbreitung des Abdruckes. Aber man darf
dieſes Motiv eines Rechtsſatzes nicht ſelbſt zum Rechtsſatz er-
heben. Gemeinkundigkeit des Geſetzes iſt in keiner
Beziehung eine Vorausſetzung ſeiner Gültigkeit.

Der Art. 2 der R.-V. ſtellt keine Fiktion auf, daß nach Ab-
lauf der 14tägigen Friſt das Reichsgeſetz allgemein bekannt ſei ¹⁾.
Durch eine Vergleichung mit dem Art. 1 des Code civil, welcher
das Vorbild für die ähnlichen Anordnungen der Deutſchen Landes-
geſetzgebungen geliefert hat, wird die Tragweite dieſes Satzes
deutlich. Der franzöſiſche Geſetzgeber ging von der Anſchauung
aus, daß die Geſetze nicht verpflichten können, ohne bekannt zu
ſein; da man ſie aber nicht jedem Einzelnen bekannt machen könne,
ſo ſei man genöthigt, ſich mit einer öffentlichen Kundmachung zu
begnügen und eine Friſt aufzuſtellen, nach Ablauf deren die Fiktion
eintrete, daß Jedermann ſich die Kenntniß des Geſetzes verſchafft
habe ²⁾. Dem entſprechend wird im Art. 1 Abſ. 2 des Cod. civ.
die Möglichkeit, daß die Verkündigung des Geſetzes öffentlich be-
kannt ſei, zur ausdrücklichen Bedingung der Vollſtreckbarkeit eines
Geſetzes gemacht. »Elles seront exécutées dans chaque partie de
l’Empire, du moment où la promulgation en pourra être con-
[102]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
nue.« Nach Maßgabe der Entfernung der Departements-Haupt-
ſtadt von der Reichs-Hauptſtadt wird darauf im Abſ. 3 deſſelben
Artikels die Friſt beſtimmt, mit deren Ablauf die Vermuthung
eintritt, daß die Promulgation in dem Departement gemeinkundig
ſei. »La promulgation faite par l’Empereur sera réputée con-
nue« … Eine Conſequenz dieſes Grundſatzes iſt die, daß ſo-
lange ein franzöſiſches Departement von einer feindlichen Macht
occupirt iſt oder die Verbindung der Departements-Hauptſtadt mit
Paris unterbrochen iſt, ein in dieſer Zeit verkündetes Geſetz in
dem Departement verbindliche Kraft nicht erlangen kann. Die
franzöſiſche Praxis hat dieſen Grundſatz ſtets als einen zweifel-
loſen in Anwendung gebracht ¹⁾. Die vom Art. 1 des Code civ.
hingeſtellte Vermuthung fällt daher weg, wenn die Unmöglich-
keit, daß ein Geſetz Gemeinkundigkeit habe erlangen können, dar-
gethan wird.

Der Art. 2 der R.-V. dagegen knüpft nicht die Verbindlich-
keit der Geſetze an die Vorausſetzung ihrer Gemeinkundigkeit, und
die Vermuthung ihrer Gemeinkundigkeit an den Ablauf einer ge-
wiſſen Friſt, ſondern die verbindliche Kraft tritt unmittelbar durch
den Ablauf dieſer Friſt ein, ohne alle Rückſicht darauf, ob dieſe
Friſt die Gemeinkundigkeit ermöglichte oder nicht. Daher iſt
es auch zuläſſig, den Anfang der Geltung auf den Tag der Ver-
kündigung ſelbſt zu beſtimmen, alſo auf einen Zeitpunkt, an wel-
chem das Stück des Reichsgeſetzblattes noch gar nicht im ganzen
Umfang des Bundesgebietes verbreitet ſein kann²⁾. Aus dem-
ſelben Grunde iſt es ohne Belang, ob das Reichsgeſetzblatt in der
That in allen Theilen des Bundesgebietes Verbreitung gefunden
[103]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
hat; die Reichsgeſetze gelten auch in denjenigen Orten, in denen
niemals Jemand ein Stück des Reichsgeſetzblattes zu Geſicht be-
kommen hat ¹⁾. Deshalb iſt es auch unerheblich, ob das Reichs-
geſetzblatt in einen gewiſſen Theil des Reichsgebietes gelangen
konnte oder nicht. In einer belagerten Feſtung, in einem vom
Feinde beſetzten Landſtrich, in einer durch Ueberfluthung oder an-
dere Natur-Ereigniſſe unzugänglich gemachten Gegend erlangen die
Geſetze des Deutſchen Reiches in demſelben Zeitpunkt wie im
übrigen Bundesgebiet verbindliche Kraft ²⁾. Andererſeits erlangt
vor Ablauf der geſetzlichen Friſt kein Reichsgeſetz verbindliche
Kraft, wenngleich es die allgemeinſte Verbreitung und Gemein-
kundigkeit gefunden hat.

2) Der Termin, an welchem die verbindliche Kraft der Reichs-
geſetze beginnt, iſt für das ganze Bundesgebiet derſelbe; die
größere oder geringere Entfernung von Berlin macht keinen Unter-
ſchied ³⁾. Aber er gilt auch nur für das Bundesgebiet, nicht für
das Ausland. Die an die Spitze des Artikels 2 der R.-V. ge-
ſtellten Worte: „innerhalb dieſes Bundesgebietes“ ſind auch auf
den Schlußſatz deſſelben Artikels zu beziehen und dort zu ergänzen.
Eine Beſtätigung findet dies in dem Konſulats-Geſetz v. 8. Nov.
1867 §. 24 Abſ. 2 (B.-G.-Bl. S. 142), wonach in den Konſular-
Jurisdiktonsbezirken die verbindliche Kraft der Reichsgeſetze nach
Ablauf von 6 Monaten, von dem Tage gerechnet, an welchem
[104]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
dieſelben durch das Bundesgeſetzblatt verkündet worden ſind ¹⁾,
anfängt.

Von dieſer ſpeziellen Vorſchrift abgeſehen, fehlt es an einer
allgemeinen Regel, wann die verbindliche Kraft von Reichs-Geſetzen
außerhalb des Bundesgebietes anfängt, insbeſondere von Geſetzen,
welche den im Auslande lebenden Reichsangehörigen oder Reichs-
beamten oder den zur Bemannung Deutſcher Seeſchiffe gehörenden
Perſonen etwas anbefehlen oder verbieten u. ſ. w. ²⁾. In der-
artigen Geſetzen ſollte daher ein Anfangstermin ihrer Geltung
immer ausdrücklich angeordnet werden ³⁾. Iſt dies unterblieben,
ſo muß nach den Umſtänden ermeſſen werden, welche Zeit etwa
erforderlich iſt, damit das Stück des Geſetzblattes von Deutſch-
land nach dem in Frage ſtehenden ausländiſchen Gebiete gelangen
könne und dieſe Zeit der für das Bundesgebiet geltenden 14-
tägigen Friſt hinzugerechnet werden ⁴⁾.

3) Der Wortlaut des Art. 2 der R.-V. ſpricht zwar nur
von Geſetzen; es iſt aber bereits dargethan worden, daß dieſes
Wort hier nicht im formellen Sinne verſtanden werden kann, daß
es daher diejenigen Verordnungen, welche Rechtsregeln enthalten,
mit umfaßt. Solche Verordnungen des Reiches erlangen daher
ebenfalls erſt mit dem im Art. 2 der R.-V. feſtgeſetzten Zeitpunkt
[105]§. 60. Die Wirkungen der Reichsgeſetze.
verbindliche Kraft, wenn ſie nicht ſelbſt einen anderen Anfangs-
termin derſelben beſtimmen ¹⁾.

4) Auf Willensacte des Reiches, welche in der Form des
Reichsgeſetzes erklärt werden, die aber keine Rechtsſätze enthalten,
iſt die Vorſchrift über den Anfang ihrer verbindlichen Kraft nicht
anwendbar. Denn zum „Wege der Geſezgebung“ oder zur „Ge-
ſetzes-Form“ gehört dieſe Vorſchrift nicht; ſie ſetzt vielmehr ein
Geſetz im materiellen Sinne voraus. Auch der Natur der Sache
nach läßt ſich dieſelbe auf Willenserklärungen, die nur formell
oder ſcheinbar Geſetze ſind, nicht übertragen. Es gilt dies na-
mentlich von dem wichtigſten hierher gehörenden Falle, dem Reichs-
haushalts-Etat; die verbindliche Kraft deſſelben von dem 14ten Tage
nach Ausgabe des Stückes des Reichsgeſetzblattes, in welchem er
publizirt iſt, zu datiren, hätte keinen Sinn ²⁾.

Von dieſem Geſichtspunkte aus iſt auch eine Frage zu ent-
ſcheiden, welche bereits wiederholt praktiſche Bedeutung erlangt
hat. Wenn nämlich ein Reichsgeſetz die Beſtimmung enthält, daß
der Zeitpunkt, mit welchem es in Kraft tritt, durch Kaiſerliche
Verordnung beſtimmt werden ſoll, ſo müßte, wenn man den Art. 2
der R.-V. auf alle Geſetze in formellen Sinne für anwendbar er-
achtet, erſt eine Friſt von 14 Tagen ſeit dem Tage der Verkündi-
gung verſtreichen, bevor dieſe Kaiſerliche Verordnung erlaſſen
werden kann, da ja die im Geſetz ertheilte Ermächtigung ſelbſt
erſt mit dieſem Zeitpunkt in Kraft treten würde. In mehreren
Fällen iſt jedoch dieſe Friſt nicht innegehalten worden ³⁾ und es
[106]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
erſch eint auch in der That der Art 2 nicht anwendbar, da eine
ſolche Ermächtigung keine Vorſchrift iſt, welche einen Rechtsſatz zum
Inhalt hat.

5) Endlich bedarf der Fall noch der Erwähnung, wenn das
Geſetz einen beſtimmten Anfangstermin ſeiner Geltung enthält, die
Verkündigung deſſelben aber über dieſen Termin hinaus ſich ver-
zögert. Da die Verkündigung ein weſentliches Erforderniß für
die Exiſtenz eines Geſetzes iſt, ſo ergibt ſich, daß das Geſetz vor
ſeiner Verkündigung keinerlei Rechtskraft äußern kann und daß
daher auch die Beſtimmung über den Beginn ſeiner Geltung vor
der Verkündigung rechtlich als nicht vorhanden anzuſehen iſt. In
wie weit aber die in dem Geſetz enthaltenen Rechtsvorſchriften nach
Verkündigung des Geſetzes auf Thatbeſtände oder Rechtsverhält-
niſſe zurückzubeziehen ſind, welche in der Zwiſchenzeit zwiſchen dem
im Geſetz angegebenen Tage der Wirkſamkeit und dem Tage der
Verkündigung ihre Entſtehung haben, iſt lediglich nach dem Inhalt
des Geſetzes zu beurtheilen ¹⁾.

§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.

I. Da im Bundesſtaate die Einzelſtaaten der ſtaatlichen Herr-
ſchaft des Bundes unterworfen ſind ²⁾, ſo ergibt ſich, daß die
Bundesgeſetze nicht blos die rechtlichen Schranken für die Hand-
³⁾
[107]§. 61. Reichsgeſetzgebung nnd Landesgeſetzgebung.
lungsfreiheit der Individuen, ſondern auch für die der Glied-
ſtaaten ziehen.

So haben auch die Reichsgeſetze zum großen Theil einen In-
halt, durch welchen ſie den Einzelſtaaten etwas erlauben,
gebieten oder verbieten. Der in dem Reichsgeſetz enthaltene Be-
fehl iſt in überaus zahlreichen Fällen ein Befehl an die Einzel-
ſtaaten über die Ausübung oder Nichtausübung von Hoheitsrechten,
über die Entfaltung oder Unterlaſſung einer ſtaatlichen Thätigkeit.
Es tritt uns hier der Gegenſatz zwiſchen dem Bundesſtaat und
dem Staatenbund beſonders ſcharf entgegen. Auch die von einem
Staatenbund aufgeſtellten Rechtsregeln können für die betheiligten
Staaten verbindlich ſein; aber ihre Verbindlichkeit beruht nicht
auf dem Befehl einer übergeordneten Gewalt, ſondern auf dem
Conſenſe der Mitglieds-Staaten, und zwar auch dann, wenn
ſie durch die Majorität beſchloſſen werden. Ihre Verbindlichkeit
iſt die des Vertrages. Der einzelne Staat erfüllt eine ver-
tragsmäßige Pflicht, indem er den Bundesbeſchluß zur Ausfüh-
führung bringt. Hierzu iſt demnach ein Willensact des Einzel-
ſtaates erforderlich, nämlich der Befehl des Einzelſtaates an ſeine
Behörden und Unterthanen, den Bundesbeſchluß zu befolgen; oder
mit andern Worten: es muß ein Geſetzgebungs-Akt des Einzel-
ſtaates hinzukommen, durch welchen der Bundesbeſchluß für den
Einzelſtaat in ein Geſetz umgewandelt wird. Formell kann
dieſer Akt in der bloßen Verkündigung des Bundesbeſchluſſes
beſtehen, deren juriſtiſches Weſen — wie oben ausgeführt wor-
den iſt — nicht in der Bekanntmachung des Geſetzes-In-
halts, ſondern in der öffentlichen Erklärung des Geſetzes-Befehls
beſteht.

Im Bundesſtaat dagegen erlangt das Bundesgeſetz ſeine recht-
liche Geltung und verbindliche Kraft ohne einen Willensakt des
Einzelſtaates. Der dem Reiche angehörende Gliedſtaat wird von
der Reichsgewalt beherrſcht und ergriffen, wie der einzelne Unter-
than. Die Geſetzes-Befehle des Reiches müſſen von dem Einzel-
ſtaat und ſeinen Behörden befolgt und ausgeführt werden. Einer
vertragsmäßigen Pflicht gegenüber beſteht die Wahl der Willens-
entſchließung, ob man ſie erfüllen oder ob man ſie nicht erfüllen
und die Folgen der Nichterfüllung auf ſich nehmen wolle; dagegen
das Geſetz des Reiches entfaltet ſeine rechtliche Kraft ohne Rück-
[108]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
ſicht darauf, ob der Einzelſtaat ihm gehorchen wolle oder nicht;
es gilt kraft des Willens des Reiches, nicht kraft des Willens des
Einzelſtaates. Deshalb kann der Einzelſtaat die Befolgung der
Reichsgeſetze ſeinen Behörden und Angehörigen nicht nur nicht
verbieten, ſondern es iſt auch kein Raum für eine Willens-
erklärung des Einzelſtaates, welche den Behörden und Unterthanen
deſſelben die Beobachtung und Anwendung der Reichsgeſetze anbe-
fiehlt oder erlaubt. Der Einzelſtaat kann den an ihn erlaſſenen
und ihn bindenden Befehl des Reiches nicht ſeinerſeits ſanctioniren,
und da die Sanction ihren öffentlichen Ausdruck findet in der
Verkündigung, auch nicht verkündigen ¹⁾. Der bloße Abdruck
eines Reichsgeſetzes in einem Geſetz- oder Verordnungsblatt eines
Einzelſtaates iſt im juriſtiſchen Sinne keine Verkündigung, ſon-
dern eine bloße Verbreitung des Geſetzes im Publikum ²⁾. Wird mit
dieſem Abdruck aber der landesherrliche Befehl, das Reichs-
geſetz zu befolgen, verbunden, ſo iſt dieſer Befehl vollſtändig nich-
tig; denn er ſagt nur, was ſich ganz von ſelbſt verſteht und was
der Landesherr weder zu befehlen noch zu verbieten rechtlich be-
fugt iſt ³⁾. Daß die Richter und Verwaltungsbeamten, welche die
Reichsgeſetze in den Einzelſtaaten anzuwenden und auszuführen
haben, in keinem Dienſtverhältniß zum Reiche, ſondern nur zum
Einzelſtaate ſtehen, ändert hieran Nichts. Der Art. 2 der R.-V.
deutet die Unzuläſſigkeit einer Verkündigung durch die Einzelſtaaten
dadurch an, daß er ſagt: „Die Reichsgeſetze erhalten ihre verbind-
liche Kraft durch ihre Verkündigung von Reichswegen.“ Was
bereits verbindliche Kraft hat, dem kann nicht nochmals verbind-
liche Kraft ertheilt werden.

II. Das Verhältniß der Reichsgeſetze zu den Landesgeſetzen ¹⁾
der einzelnen Staaten beſtimmt ſich im Allgemeinen durch den
Grundſatz, daß das Reich die ſouveräne Geſetzgebungs-Gewalt, die
Einzelſtaaten die Autonomie haben ²⁾. Daraus ergiebt ſich, daß
die Reichsgeſetze den Landesgeſetzen vorgehen. R.-V. Art. 2. Im
Einzelnen erfordern hier folgende Punkte eine genauere Erörterung:

1. Der Vorrang der Reichsgeſetze vor den Landesgeſetzen be-
ruht darauf, daß ihre Sanktion von der höheren, und zwar
der ſouverainen Gewalt, ausgeht; nicht auf ihrem Inhalte oder
der Art der Feſtſtellung deſſelben. Der Vorrang kömmt daher
nicht blos den eigentlichen, d. h. unter Zuſtimmung des Reichs-
tags erlaſſenen Reichsgeſetzen, ſondern auch allen Reichsverordnungen
zu, wofern ſie rechtsgültig erlaſſen ſind ³⁾. Andererſeits ſtehen nicht
blos die formellen Landesgeſetze den Reichsgeſetzen nach, ſondern
ebenſo die Verordnungen der Einzelſtaaten und die in den Einzel-
ſtaaten geltenden Gewohnheitsrechtsſätze. Durch den Erlaß eines
Reichsgeſetzes verlieren alle landesrechtlichen Vorſchriften, welche
mit dem Reichsgeſetz im Widerſpruch ſtehen, ipso iure ihre Gel-
tung; ebenſo treten formell außer Kraft diejenigen, deren mate-
rieller Inhalt mit dem neuen Reichsgeſetz übereinſtimmt ⁴⁾; das
Reichsgeſetz iſt nicht blos das ſpätere, ſondern auch das ſtärkere
(höhere) Geſetz ⁵⁾.

2. Durch den Erlaß eines Reichsgeſetzes ergeben ſich für die
Geſetzgebung der Einzelſtaaten folgende Beſchränkungen:

a) Landesgeſetze, welche Rechtsſätze, die in einem Reichsgeſetz
enthalten ſind, wiederholen oder beſtätigen, ſind unſtatthaft und
[110]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
wirkungslos. Was bereits auf Grund der vom Reiche ertheilten
Sanction rechtliche Geltung hat, kann nicht von einem Einzelſtaat
nochmals ſanctionirt werden ¹⁾. Ebenſo wenig kann der Einzel-
ſtaat ein Reichsgeſetz durch Landesgeſetz erläutern; denn eine
authentiſche Interpretation eines Geſetzes kann nur vom Geſetz-
geber ſelbſt ausgehen; eine wiſſenſchaftliche oder logiſche Interpre-
tation aber iſt niemals mit dem Befehl, ſie zu befolgen, verbun-
den, kann alſo niemals in der Form des Geſetzes oder der Ver-
ordnung erfolgen ²⁾.

b) Landesgeſetze, welche die mit einem Reichsgeſetz im Wider-
ſpruch ſtehenden landesgeſetzlichen Vorſchriften aufheben, ſind
unzuläſſig ³⁾. Eine bereits aufgehobene Vorſchrift kann nicht noch-
mals aufgehoben werden; der landesherrliche Befehl eine gewiſſe
Rechtsvorſchrift zu befolgen, wird kraftlos, ſobald der ſouve-
raine Befehl des Reiches, eine andere Rechtsvorſchrift zu befolgen,
in Wirkung getreten iſt; mithin kann der landesherrliche Befehl
auch nicht mehr zurückgenommen werden. Wenn das Landesgeſetz
ſich darauf beſchränkt, im Allgemeinen die landesrechtlichen,
mit einem Reichsgeſetz im Widerſpruch ſtehenden Beſtimmungen
für aufgehoben zu erklären, ſo ſpricht es etwas aus, was ſich von
ſelbſt verſteht, und iſt unſchädlich. Wenn aber das Landesgeſetz
die durch das Reichsgeſetz in Wegfall gekommenen landesrechtlichen
Vorſchriften ſpeziell und in der Tendenz, ſie vollzählig aufzuführen,
angiebt, ſo iſt die Möglichkeit geboten, daß das Landesgeſetz hier-
bei gewiſſe Rechtsvorſchriften überſieht oder die Tragweite der
reichsgeſetzlichen Anordnungen verkennt. Die in einem ſolchen Ge-
ſetze nicht aufgeführten, mit dem Reichsgeſetze aber thatſächlich
dennoch im Widerſpruch ſtehenden landesgeſetzlichen Vorſchriften
ſind aber ebenſo beſeitigt, wie die ausdrücklich erwähnten. Der
Einzelſtaat kann die Wirkungen des Reichsgeſetzes nicht indirect
abſchwächen, indem er dieſe Wirkungen unvollſtändig aufzählt. Die
landesgeſetzliche Aufhebung beſtimmter Vorſchriften des Landes-
rechtes, weil dieſelben mit einem Reichsgeſetz im Widerſpruch
ſtehen, würde eine unzuläſſige Deklaration eines Reichsgeſetzes ſein ⁴⁾.

Nur wenn ein Reichsgeſetz ausdrücklich die Einzelſtaaten er-
mächtigt, diejenigen landesrechtlichen Vorſchriften im Wege der
Geſetzgebung oder im Wege der Verordnung zu bezeichnen, welche
durch das Reichsgeſetz in Wegfall kommen, iſt der Einzelſtaat in
der Lage, die Veränderungen, welche das Reichsgeſetz an dem bis-
herigen Rechtszuſtande hervorbringt, partikularrechtlich zu fixiren.

Außerdem kann das Reichsgeſetz die Veranlaſſung bieten,
landesrechtliche Vorſchriften, welche mit dem Reichsgeſetz nicht im
Widerſpruch ſtehen, die aber durch daſſelbe aus ihrem bisherigen
Zuſammenhange geriſſen werden und deren Fortgeltung die Har-
monie des Rechtszuſtandes ſtören würde, zu beſeitigen, alſo die
Wirkungen des Reichsgeſetzes zu erweitern. Eben dahin iſt
der Fall zu rechnen, wenn Rechtsgrundſätze, welche ein Reichsgeſetz
für gewiſſe Thatbeſtände anordnet, landesgeſetzlich auch auf andere
Thatbeſtände ausgedehnt werden. Hierzu iſt der Regel nach
ein förmliches Landesgeſetz erforderlich; es ſei denn, daß das
Reichsgeſetz ſelbſt die Aufhebung derartiger Vorſchriften des Lan-
desrechts im Verordnungswege geſtattet.

c) Landesgeſetze, welche Rechtsvorſchriften, die mit einem
Reichsgeſetz im Widerſpruch ſtehen, einführen, ſind unzuläſſig;
ebenſo Landesgeſetze, welche reichsgeſetzliche Anordnungen aufheben,
zeitweilig außer Wirkſamkeit ſetzen oder abändern. Denn der Be-
fehl der höheren Gewalt kann nicht durch den Befehl der unter-
geordneten Gewalt aufgehoben oder verändert werden; der Um-
ſtand, daß das Landesgeſetz das ſpätere iſt, kann nicht in Betracht
kommen, da es dem Reichsgeſetz gegenüber das ſchwächere iſt ¹⁾.
Enthält ein Landesgeſetz Vorſchriften, welche theilweiſe mit einem
Reichsgeſetz im Widerſpruch ſtehen, theilweiſe nicht, ſo kann es in-
⁴⁾
[112]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
ſoweit rechtliche Verbindlichkeit erlangen, als ſeine Anordnungen
mit denen des Reichsgeſetzes vereinbar ſind.

Ein Reichsgeſetz kann jedoch ſeine Vorſchriften als ſubſidiäre
oder eventuelle aufſtellen, ſo daß ſie alſo nur in Ermangelung
landesgeſetzlicher Anordnungen gelten ſollen ¹⁾. In dieſem Falle
ſteht es den Einzelſtaaten frei, durch partikularrechtliche Normirung
eines ſolchen Rechtsverhältniſſes die Anwendung der reichsgeſetz-
lichen Vorſchriften auszuſchließen ²⁾. Es ſetzt dies aber immer
voraus, daß das Reichsgeſetz auf die Landesgeſetze verweiſt und
ſeine eigenen Anordnungen als nur ſubſidiäre erkennbar macht.

In einigen Fällen übrigens hat das Reichsgeſetz ſeine Be-
ſtimmungen als ſubſidiäre erklärt, dennoch aber die Landesgeſetz-
gebung ausgeſchloſſen, indem das Reichsgeſetz zwar der örtlichen
Rechtsbildung (Ortsgebrauch, Ortsſtatut, Verordnung der Orts-
polizei) den Vorrang vor ſeinen eigenen Vorſchriften einräumte,
nicht aber die territoriale Staatsgewalt zum Erlaß von Rechts-
vorſchriften ermächtigte ³⁾.

d) Landesgeſetze zur Ergänzung der Reichsge-
geſetze ſind unzuläſſig, wenn das Reichsgeſetz eine Materie voll-
ſtändig regeln wollte, gleichviel ob es dieſes Ziel thatſächlich
in befriedigender Weiſe erreicht hat oder nicht ⁴⁾. Das Reich ent-
rückt durch ein ſolches Geſetz die von ihm normirte Rechtsmaterie
der einzelſtaatlichen Autonomie. Iſt eine Ergänzung der reichs-
geſetzlichen Beſtimmungen erforderlich, ſo iſt dieſelbe den höheren
allgemeinen Rechtsprinzipien zu entnehmen, denen die in dem Reichs-
geſetz ſanctionirten Sätze ſich logiſch unterordnen. Im einzelnen
[113]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
Falle kann die Entſcheidung der Frage allerdings ſehr ſchwierig
ſein, ob ein Reichsgeſetz eine Rechtsmaterie in vollſtändiger und
abſchließender Weiſe regeln oder Ergänzungen durch die Landes-
geſetzgebung geſtatten will, und ob ein von einem Landesgeſetz ge-
regelter Punkt zu dem von der Reichsgeſetzgebung occupirten Ge-
biete gehört oder nicht ¹⁾. Die authentiſche und allgemein maß-
gebende Entſcheidung eines ſolchen Zweifels kann nur durch ein
Reichsgeſetz erfolgen, welches den Sinn und die Tragweite des
früheren Reichsgeſetzes deklarirt; ſo lange dies nicht ergeht,
iſt in jedem einzelnen Anwendungsfalle von der kompetenten Ge-
richts- oder Verwaltungsbehörde nach den Regeln juriſtiſcher Inter-
pretation zu beurtheilen, ob das Reichsgeſetz Ergänzungen durch
das Landesrecht geſtattet oder ausſchließt. Sehr zahlreiche Reichs-
geſetze verweiſen ausdrücklich auf die Landesgeſetze als Ergänzun-
gen der reichsgeſetzlichen Beſtimmungen oder bedienen ſich der
Formel, daß gewiſſe Vorſchriften der Landesgeſetze durch das
Reichsgeſetz „unberührt“ bleiben ²⁾. Wenn es an einer ſolchen
ausdrücklichen Erklärung fehlt, kann für die Beantwortung dieſer
Frage es von Bedeutung ſein, ob ein Reichsgeſetz ſchlechthin „alle
in den einzelnen Bundesſtaaten geltenden Rechtsvorſchriften“, welche
Laband, Reichsſtaatsrecht. II. 8
[114]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
die reichsgeſetzlich geregelte Materie betreffen, beſeitigt ¹⁾, oder ob
es nur „alle entgegenſtehenden“ oder ihm „widerſprechenden“ Be-
ſtimmungen der Landesgeſetze aufhebt ²⁾. In dem letzteren Falle
weiſt das Reichsgeſetz auf die ihm nicht widerſprechenden Beſtim-
mungen der Landesgeſetze als zu ſeiner Ergänzung dienende hin
und erklärt damit, daß es keine abſchließende oder umfaſſende
Normirung der von ihm behandelten Materie geben will; es iſt
demnach zu vermuthen, daß es auch in Zukunft eine Ergänzung
durch die Autonomie der Einzelſtaaten dulden will. Indeß iſt
nicht zu überſehen, daß ſich die beiden in Rede ſtehenden Klauſeln
direct nur auf die bereits in Geltung befindlichen landesgeſetzlichen
Vorſchriften beziehen und daher für die Frage nach der Zuläſſigkeit
einer Ergänzung durch ſpätere Geſetze der Einzelſtaaten nur als
Interpretations-Momente in Betracht kommen können.

e) Endlich bedarf die Frage, ob Landesgeſetze zuläſſig ſind,
welche Vorſchriften zur Ausführung eines Reichsgeſetzes auf-
ſtellen, einer Beantwortung. Dieſelbe iſt deshalb nicht ohne Schwie-
rigkeit, weil der Ausdruck „Ausführungsgeſetz“ ein vieldeutiger
und unbeſtimmter iſt. Bei der Lehre von den Verordnungen iſt
bereits hervorgehoben worden, daß man unter Ausführungsbe-
ſtimmungen zu einem Geſetze die nähere Entwickelung, Detaillirung,
Interpretation und Ergänzung der in dieſem Geſetze ſanctionirten
Prinzipien zu verſtehen pflegt. Beſtimmungen dieſer Art dürfen
die Einzelſtaaten eben ſo wenig im Wege der Geſetzgebung wie
im Wege der Verordnung erlaſſen, wofern nicht das Reichsgeſetz
ihnen dieſe Befugniß ausdrücklich übertragen hat. Denn die authen-
tiſche Interpretation eines Reichsgeſetzes kann nur vom Reiche
ausgehen, die logiſche Interpretation der Reichsgeſetze aber, die
Entwicklung der in ihnen enthaltenen Rechtsſätze, die Anwendung
der daraus ſich ergebenden Folgerungen iſt Sache der Gerichte
und andern im Einzelfalle kompetenten Behörden. Unter dem
[115]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
Namen und Schein der Ausführungsgeſetze könnte ſich leicht eine
landesgeſetzliche Declaration, eine partikuläre Umbildung und Um-
prägung des Reichsgeſetzes verſtecken ¹⁾.

Wohl zu unterſcheiden von Geſetzen dieſer Art ſind aber Lan-
desgeſetze, welche man zwar auch als Ausführungsgeſetze zu Reichs-
geſetzen bezeichnet, welche aber nur gewiſſe von den Reichsgeſetzen
nicht unmittelbar normirte Partien des Landesrechts in der Art
umgeſtalten, daß die Ausführung der Reichsgeſetze erleichtert und
ermöglicht und der geſammte Rechtszuſtand des Einzelſtaats in
harmoniſchem Zuſammenhang erhalten wird. Solche Geſetze ſind
zuläſſig; denn wenngleich ſie durch die Einführung eines Reichs-
geſetzes veranlaßt und auf die Erleichterung ihrer Ausführung
berechnet ſind, ſo normiren ſie doch nicht dieſe Ausführung ſelbſt,
ſondern eine von der Reichsgeſetzgebung freigelaſſene Sphäre des
Landesrechts ²⁾.

Ein beſonders wichtiger hierher gehörender Fall iſt der, wenn
das Reichsgeſetz gewiſſe ſtaatliche Einrichtungen vorausſetzt,
aber ſie nicht regelt; z. B. eine Behörden-Organiſation, ein Ge-
fängnißweſen, eine Gemeinde-Verfaſſung. Ohne ſolche Einrichtun-
gen könnte zwar das Reichsgeſetz nicht ausgeführt werden, aber
die Einrichtungen haben eigene und ſelbſtſtändige und weiterrei-
chende Zwecke als bloß die Ausführung des Reichsgeſetzes zu er-
möglichen. Ihre Normirung bleibt daher den Einzelſtaaten über-
laſſen.

3. So lange eine Rechtsmaterie reichsgeſetzlich nicht geregelt
iſt, unterliegt dieſelbe im Allgemeinen der Autonomie der Einzel-
ſtaaten ³⁾. Von dieſem Prinzip giebt es aber eine doppelte Aus-
8*
[116]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
nahme, indem gewiſſe Angelegenheiten nach der Reichsverfaſſung
entweder der Geſetzgebung der Einzelſtaaten oder derjenigen des
Reiches gänzlich entzogen ſind. Die geſammte Rechtsordnung zer-
fällt demnach in dieſer Hinſicht in drei Gebiete, in das der aus-
ſchließlichen Geſetzgebungs-Competenz des Reiches, in das der fa-
kultativen Geſetzgebungs-Competenz des Reiches, welches zugleich
bedingt das Geſetzgebungsgebiet der Einzelſtaaten iſt, und in das
der ausſchließlichen Geſetzgebungs-Competenz der Einzelſtaaten.

a) Der ausſchließlichen Kompetenz ¹⁾ des Reiches unterliegen
die Anordnungen über die Verfaſſung des Reiches, die Organiſa-
tion, die Amtsbefugniſſe und Pflichten ſeiner Behörden, die recht-
liche Stellung ſeiner Beamten, die Bildung des Reichstages (Wahl-
recht) und die Rechte und Pflichten der Abgeordneten, die Finanz-
wirthſchaft des Reiches, die Verwaltung der Reichs-Anſtalten und
das Verhältniß der einzelnen Bundesglieder zum Reich. Alle dieſe
Gegenſtände unterliegen ihrer Natur nach nicht der Machtſphäre
eines einzelnen Staates, ſondern ſetzen die Verbindung der Einzel-
ſtaaten zu einer höheren Einheit, dem Reiche, voraus; ſie können
daher auch nur von dieſer höheren Gewalt ihre rechtliche Normi-
rung erhalten. Aus demſelben Grunde hat das Reich ausſchließ-
lich die Geſetzgebung über die Kriegsmarine, da nach Art. 53 der
R.-V. dieſelbe eine „einheitliche“ iſt; hinſichtlich der Handelsmarine
ſind in Art. 54 Abſ. 2 diejenigen Punkte aufgeführt, welche „das
Reich“ zu beſtimmen hat, ſo daß auch in dieſen Beziehungen die
Geſetzgebung der Einzelſtaaten ausgeſchloſſen iſt. In Betreff des
Kriegsweſens iſt die Geſetzgebung der Einzelſtaaten ebenfalls aus-
geſchloſſen, da nach Art. 61 der Verf. im ganzen Reichsgebiet „die
geſammte“ Preuß. Militairgeſetzgebung einzuführen war und nach
gleichmäßiger Durchführung der Kriegsorganiſation ein „umfaſſen-
des“ Reichsmilitairgeſetz dem Reichstage und dem Bundesrathe
vorgelegt werden ſollte. Dieſes „umfaſſende“, alſo Ergänzungen
durch die Landesgeſetzgebung ausſchließende Reichsmilitairgeſetz iſt
unter dem 2. Mai 1874 (R.-G.-Bl. S. 45) ergangen. Außerdem
iſt durch den Art. 35 der R.-V. dem Reich ausſchließlich zuge-
wieſen die Geſetzgebung über das geſammte Zollweſen; ferner über
³⁾
[117]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
die Beſteuerung des im Bundesgebiete gewonnenen Salzes und
Tabaks, bereiteten Branntweins und Bieres und aus Rüben oder
anderen inländiſchen Erzeugniſſen dargeſtellten Zuckers und Syrups,
jedoch mit der Ausnahme, daß in Bayern, Württemberg und
Baden die Beſteuerung des inländiſchen Branntweins und Bieres
der Landesgeſetzgebung vorbehalten bleibt; endlich über den gegen-
ſeitigen Schutz der in den einzelnen Bundesſtaaten erhobenen Ver-
brauchsabgaben gegen Hinterziehungen, ſowie über die Maßregeln,
welche in den Zoll-Ausſchlüſſen zur Sicherung der gemeinſamen
Zollgrenze erforderlich ſind ¹⁾.

Auf dieſen Gebieten ſind geſetzliche Vorſchriften der Einzel-
ſtaaten unſtatthaft und rechtlich unwirkſam auch hinſichtlich ſolcher
Punkte, welche das Reich geſetzlich nicht geregelt hat. Denn hier
iſt die Geſetzgebung der Einzelſtaaten ganz und gar ausgeſchloſſen
und durch die Reichsverfaſſung unterſagt.

b) Der fakultativen Geſetzgebungs-Kompetenz des Reiches unter-
liegen die übrigen, im Art. 4 der Reichsverf. aufgeführten Angelegen-
heiten. So lange das Reich über Gegenſtände, welche hierher ge-
hören, eine bindende Norm nicht aufſtellt, bleiben nicht nur die in
den Einzelſtaaten geltenden Rechtsvorſchriften in Kraft, ſondern ſie
können auch von dem Einzelſtaat im Wege der Landesgeſetzgebung
und — ſo weit dies nach dem Landesrecht zuläſſig iſt — der
Landesverordnung aufgehoben oder abgeändert werden ²⁾. So bald
das Reich von der ihm zuſtehenden Befugniß Gebrauch macht,
treten die Landesgeſetze nach den vorſtehend entwickelten Regeln
außer Kraft und die Reichsgeſetze an ihre Stelle.

c) Der ausſchließlichen Geſetzgebungs-Kompetenz der Einzel-
ſtaaten unterliegen alle Gebiete, welche nach der Reichsverfaſſung
oder den auf Grund derſelben ergangenen Geſetzen der Kompetenz
des Reiches nicht zugewieſen ſind. Dieſe Kompetenz der Einzel-
ſtaaten tritt alſo überall ſubſidiär ein, wo es an einem die
Kompetenz des Reiches begründenden Rechtsſatz fehlt. Eine Er-
weiterung der Geſetzgebungs-Kompetenz des Reiches iſt eine Ab-
änderung der Reichsverfaſſung; demnach kann das Gebiet, welches
[118]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
der ausſchließlichen Geſetzgebung der Einzelſtaaten überlaſſen iſt,
beſchränkt werden durch ein nach den Vorſchriften des Art. 78
Abſ. 1 und event. Art. 78 Abſ. 2 der R.-V. zu Stande gekomme-
nes Reichsgeſetz.

4. Es entſteht nun die Frage, ob Behörden der Einzelſtaaten,
richterliche oder Verwaltungs-Behörden, befugt und verpflichtet
ſind, die Zuläſſigkeit eines Landesgeſetzes oder einer landesherr-
lichen Verordnung gegenüber einem Reichsgeſetz zu prüfen, oder
ob es dem Reiche überlaſſen bleiben muß, kraft der ihm nach
Art. 4 und Art. 17 zuſtehenden „Beaufſichtigung“ und „Ueber-
wachung“ dafür Sorge zu tragen, daß die Einzelſtaaten Anordnun-
gen zurücknehmen, zu deren Erlaß ſie der Reichsgeſetzgebung gegen-
über nicht befugt waren.

Hier iſt zunächſt die Einmengung eines unrichtigen Geſichts-
punktes abzuweiſen; nämlich die Berückſichtigung landesgeſetzlicher
Vorſchriften über das Recht der Behörden, die Rechtsgültigkeit
gehörig verkündeter landesherrlicher Geſetze oder Verordnungen zu
prüfen, wie ſie z. B. die Preuß. Verf.-Urk. Art. 106 aufſtellt.
Dieſe Vorſchriften beziehen ſich nicht auf das Verhältniß der vom
Einzelſtaat angeordneten Rechtsſätze zu den von einer überge-
ordneten Gewalt ausgehenden Anordnungen, ſondern auf die
Bethätigung der Geſetzgebungs-Befugniß innerhalb der Macht-
ſphäre des Einzelſtaats. Entſtanden ſind dieſe Anordnungen zu
einer Zeit, als den Einzelſtaaten die ſouveraine Geſetzgebungs-
gewalt zuſtand; anwendbar geblieben ſind ſie ſeit Gründung des
Reiches (Nordd. Bundes) nur auf die den Einzelſtaaten verbliebene
Autonomie ¹⁾. So weit die Einzelſtaaten noch das Recht der Ge-
ſetzgebung haben, ſo weit behalten auch dieſe Vorſchriften unge-
ſchmälert ihre Kraft; ob aber die Einzelſtaaten überhaupt über
einen gewiſſen Punkt noch Geſetze zu geben befugt ſind, iſt eine
Frage, welche von jenen Vorſchriften völlig unberührt bleibt. Das
Verhältniß, in welchem die Organe der einzelnen Staaten in Be-
ziehung auf die Geſetzgebung zu einander ſtehen, kann durch Geſetz
jedes einzelnen Staates normirt werden; das Verhältniß dagegen
der Staatsgewalt des Einzelſtaats zur Reichsgewalt hinſichtlich der
[119]§. 61. Reichsgeſetzgebung und Landesgeſetzgebung.
Befugniß, Rechtsvorſchriften zu ſanctioniren, kann nicht durch den
Willen des Einzelſtaates, alſo nicht durch Landesgeſetz entſchieden
werden. Die Entſcheidung dieſer Frage iſt vielmehr aus der
Reichsverfaſſung zu entnehmen und für alle Deutſchen Staaten
gleichmäßig zu treffen, gleichviel welche Rechtsgrundſätze in den-
ſelben über das ſogen. richterliche Prüfungsrecht landesgeſetzlicher
Anordnungen gelten. Dieſe Entſcheidung iſt durch folgende zwei
Sätze gegeben:

a) Jede Behörde, welche in ihrem amtlichen Wirkungskreiſe
Rechtsſätze zu handhaben hat, mag es ein Gericht oder eine Ver-
waltungsbehörde ſein, muß prüfen, welcher Rechtsſatz auf den
einzelnen, zur Entſcheidung ſtehenden Fall anwendbar iſt. Ent-
halten die vorhandenen Rechtsquellen einander widerſprechende
Rechtsſätze, ſo muß die Prüfung darauf gerichtet werden, welche
dieſer Rechtsquellen in dem concreten Falle maßgebend iſt und
nach bekannten Rechtsgrundſätzen gebührt hierbei beiſpielsweiſe der
lex specialis vor der lex generalis, der lex posterior vor der lex
prior u. ſ. w. der Vorrang. Ergiebt ſich ein Widerſpruch zwiſchen
einem Reichsgeſetz — und daß auch die Reichsverfaſſung ein Reichs-
geſetz iſt, verſteht ſich von ſelbſt — und einem Landesgeſetz, ſo
entſcheidet einfach der im Art. 2 der R.-V. aufgeſtellte Grundſatz,
daß die Reichsgeſetze den Landesgeſetzen vorgehen; d. h. die
Behörde hat auf den ihrer Entſcheidung unterliegenden Fall nicht
die Vorſchrift des Landesgeſetzes, ſondern die des Reichsgeſetzes
anzuwenden ¹⁾. Nur unterliegt die Frage, ob eine Colliſion zwi-
ſchen einem Reichsgeſetz und einem Landesgeſetz vorliegt, dem reſ-
ſortmäßigen Inſtanzenzuge und hieraus ergiebt ſich eine verſchiedene
Stellung der Gerichte und der Verwaltungsbehörden, indem die
Entſcheidung der höheren Verwaltungs-Inſtanz für die ihr unter-
geordneten Behörden zwingend und für ihr Verhalten in anderen,
ähnlichen Fällen maßgebend ſein kann, während die Entſcheidung
der höheren richterlichen Inſtanz nur in dem einzelnen Fall for-
melles Recht ſchafft.

Ein Widerſpruch zwiſchen einem Reichsgeſetz und einem Lan-
desgeſetz liegt aber nicht nur dann vor, wenn das Reichsgeſetz eine
andere Rechtsvorſchrift aufſtellt als das Landesgeſetz, ſondern
auch in dem Fall, wenn das Reich den Erlaß einer landesgeſetz-
lichen Vorſchrift ausdrücklich oder ſtillſchweigend unterſagt hat ¹⁾.

b) Daneben beſteht das Recht des Reiches, die Ausführung
der Reichsgeſetze zu überwachen und die im Art. 4 der R.-V. auf-
gezählten Angelegenheiten zu beaufſichtigen. Dieſe Befugniß kann
aber nicht in der Art geltend gemacht werden, daß der Kaiſer reſp.
ſein Miniſter, der Reichskanzler, oder der Bundesrath ein Landes-
geſetz für nichtig erklärt oder in die amtliche Thätigkeit der Landes-
behörden unmittelbar eingreift, ſondern nur dem Landesherrn, reſp.
der Centralregierung des Einzelſtaates gegenüber, indem der Einzel-
ſtaat über die Unzuläſſigkeit des von ihm erlaſſenen Geſetzes auf-
geklärt und zur pflichtmäßigen Rücknahme deſſelben aufgefordert
wird ²⁾.

§. 62. Die Geſetzgebung für Elſaß-Lothringen.

Aus der eigenthümlichen Stellung, welche das Reichsland ein-
nimmt, ergeben ſich auch hinſichtlich der Geſetzgebung Beſonder-
heiten und zwar ſowohl in Beziehung auf die Formen, in denen
der geſetzgeberiſche Wille zur rechtlichen Wirkſamkeit gelangt als
auch in Beziehung auf das gegenſeitige Verhältniß von Reichsge-
ſetzgebung und Landesgeſetzgebung. Der hiſtoriſchen Entwicklung
gemäß ſind drei Zeiträume von einander zu unterſcheiden, für
welche verſchiedene Grundſätze zur Anwendung kommen. Der erſte
beginnt mit der Occupation des Landes durch die Deutſchen Heere,
[121]§. 62. Die Geſetzgebung für Elſaß-Lothringen.
der zweite mit der Vereinigung des im Friedensvertrage v. 26. Febr.
1871 abgetretenen Gebietes mit dem Deutſchen Reiche, der dritte
mit der Einführung der Deutſchen Reichsverfaſſung im Reichslande.

§. 63. Begriff und juriſtiſche Natur.

Willensakte des Staates können außer in der Form des Ge-
ſetzes auch in der Form des völkerrechtlichen Vertrages ſich voll-
ziehen. Den Gegenſtänden nach, welche der Einwirkung der ſtaat-
lichen Willensmacht unterworfen ſind, beſteht keine Abgrenzung
zwiſchen dem Gebiet der Geſetzgebung und dem Gebiete der Ver-
tragsſchließung. So wie die Form des Geſetzes nicht auf den
Erlaß von Rechtsvorſchriften beſchränkt iſt, ſondern auf jeden denk-
baren Willensact des Staates Anwendung finden kann, ſo iſt auch
Alles, was der Staat überhaupt wollen und thun kann, geeignet,
zum Gegenſtand eines Staatsvertrages gemacht zu werden ¹⁾. Aus
[153]§. 63. Begriff und juriſtiſche Natur der Staatsverträge.
dieſem Grunde müſſen die Rechtsſätze über die Erforderniſſe und
Wirkungen der Staatsverträge in Einklang ſtehen mit den Rechts-
grundſätzen über die Geſetzgebung, weil ſonſt die Regeln, welche
über eine dieſer beiden Formen ſtaatlicher Willensacte beſtehen,
durch Anwendung der andern Form illuſoriſch gemacht werden
könnten. Dieſe Harmonie iſt auch in der That in vollſtem Maße
vorhanden und es iſt zur theoretiſchen Erkenntniß derſelben nur
erforderlich, die juriſtiſchen Vorgänge und Willenserklärungen zu
analyſiren, welche ſich bei dem Abſchluß und der Durchführung
von Staatsverträgen verwirklichen.

Von einem Geſetz unterſcheidet ſich ein Staatsvertrag auf den
erſten Blick dadurch, daß das Geſetz ein Befehl iſt, den die
Staatsgewalt an ihre Unterthanen erläßt, daß der Staatsvertrag
dagegen ein Verſprechen iſt, welches einem gleichberechtigten
Contrahenten ertheilt wird. In dem Staatsvertrage verpflichtet
ſich der Staat — oder der Geſchäftsführer des Staates Namens
deſſelben — etwas zu geben, zu thun, zu unterlaſſen. Während
nun der Staat die Befolgung ſeiner Befehle von ſeinen Untertha-
nen durch die ſtaatlichen Machtmittel erzwingt, kann es keinen
ſtaatlichen Zwang zur Erfüllung von Staatsverträgen geben,
da der Staat nicht gegen ſich ſelbſt Zwang zu üben vermag; ſon-
dern es giebt lediglich einen völkerrechtlichen Zwang, welchen
der eine Contrahent gegen den andern zur Anwendung bringt,
wenn er es für erforderlich oder nützlich hält. Ein Staatsvertrag
hat an und für ſich gar keine Rechtswirkungen nach Innen (gegen
Behörden und Unterthanen), ſondern einzig und allein nach Außen.
Staatsverträge ſind Rechtsgeſchäfte, durch welche nur die Contra-
henten gegen einander Anſprüche und Verpflichtungen begründen.
Durch den Abſchluß des Vertrages iſt in keiner Weiſe eine recht-
liche oder thatſächliche Gewißheit geboten, daß der Vertrag auch
wirklich erfüllt wird; manche Staatsverträge bleiben unausgeführt,
bisweilen unter ſtillſchweigender Zuſtimmung beider Contrahenten,
bisweilen auch weil ein Contrahent auf die Ausführung nicht
¹⁾
[154]§. 63. Begriff und juriſtiſche Natur der Staatsverträge.
dringen kann oder will. Die Entſcheidung, ob ein Staatsvertrag
erfüllt oder ob die völkerrechtlichen Folgen der Nichterfüllung ge-
tragen werden ſollen, ſteht in jedem Falle nur dem Staate als
ſolchem, der Regierung, nicht den einzelnen Unterthanen oder Be-
hörden zu. Der völkerrechtliche Vertrag als ſolcher verpflichtet die
letzteren niemals und unter keinen Umſtänden und die einzelnen
Behörden und Unterthanen ſind in keinem Falle weder befugt noch
im Stande, den Vertrag zu erfüllen. Nur der Staat als ſolcher,
der das alleinige Subject der aus dem Staatsvertrage hervor-
gehenden Pflichten iſt, vermag dieſelben zu erfüllen. Dieſe Er-
füllung aber geſchieht in der Mehrzahl der Fälle durch einen
Befehl an die Unterthanen reſp. Behörden. Wenn z. B. ein
Schutz- und Trutzbündniß mit einer andern Macht abgeſchloſſen
wird, ſo iſt dieſer Vertrag für die Staatsangehörigen ohne alle und
jede Rechtswirkung; ſie gehorchen, falls daſſelbe zu einem Kriege
führt, lediglich der Einberufungs-Ordre, dem Marſchbefehl, dem
Geſetz, welches ihnen die zur Kriegsführung erforderlichen finan-
ziellen Leiſtungen auferlegt u. ſ. w., alſo nicht die Vereinbarung
unter den Staaten äußert rechtliche Wirkungen auf die Angehöri-
gen eines derſelben, ſondern innerhalb jedes Staates wirkt einzig
und allein der von der Staatsgewalt ausgehende Befehl. Ohne
einen ſolchen Befehl darf der einzelne Staatsangehörige gar nicht
nach eigenem Ermeſſen jenes Bündniß erfüllen. Ganz daſſelbe gilt
nun, wenn zwei Staaten übereinkommen, gewiſſe Geſchäfte nach
gleichmäßigen Grundſätzen zu verwalten, gewiſſe Einrichtungen über-
einſtimmend zu treffen, ſich gegenſeitige Dienſte zu leiſten u. ſ. w.
Ein ſolcher Vertrag verpflichtet die Behörden der einzelnen Staaten
nicht nur nicht, ihn zu erfüllen, ſondern ſie ſind auch nicht einmal
befugt, ihn zur Richtſchnur ihrer amtlichen Thätigkeit zu nehmen,
ſo lange ſie nicht von der vorgeſetzten Behörde, alſo in letzter In-
ſtanz von der Centralregierung ihres Staates, den Befehl er-
halten haben, dem Vertrage gemäß zu handeln; und der Vertrag
verliert für ſie ſofort jede Geltung, ſo bald ſie von der vorgeſetzten
Behörde die Weiſung bekommen, im Widerſpruch mit demſelben
zu verfahren. Auch hier iſt es alſo nicht der Vertrag, ſondern
der dienſtliche Befehl der vorgeſetzten Behörde, die Verwaltungs-
Verordnung, welche innerhalb des einzelnen Staates rechtliche
Wirkungen entfaltet.

Wenn nun ein Staatsvertrag einen Inhalt hat, welcher die
in einem oder mehreren der contrahirenden Staaten beſtehenden
Rechtsſätze verändert oder aufhebt oder die Schaffung neuer Rechts-
regeln erfordert, ſo iſt es wieder nicht der Staatsvertrag, der im
Stande wäre, dieſe Rechtsſätze hervorzubringen, ſondern der Staats-
vertrag erzeugt nur die Verpflichtung für die contrahirenden Staaten,
daß dieſe und zwar jeder in ſeinem Gebiete die vereinbarten
Rechtsſätze ſchaffen. Dazu iſt ein Befehl der Staatsgewalt er-
forderlich, welcher die Befolgung der in dem Vertrage enthaltenen
Rechtsregeln anordnet, ſie mit Geſetzeskraft ausſtattet, d. h. ein
Geſetzesbefehl.

Der Abſchluß eines Staatsvertrages erzeugt demgemäß nie-
mals irgend welche Rechtsſätze oder Verwaltungs-Normen, ſondern
er begründet lediglich die Verpflichtung des Staates zum Erlaß
derſelben. Durch den Erlaß dieſer Vorſchriften wird der Vertrag
erfüllt; die Behörden und Unterthanen, welche dann dieſe Ver-
waltungs-Vorſchriften und Rechtsſätze befolgen, erfüllen nicht mehr
den Staatsvertrag, ſondern den Befehl ihres Staates. Hier-
aus ergiebt ſich zunächſt ein ſehr wichtiges Reſultat. Ein Vertrag
kann vollwirkſam und gültig abgeſchloſſen ſein, d. h. völkerrechtliche
Verpflichtungen der Contrahenten erzeugen, und er kann
doch gleichzeitig für die Behörden und Unterthanen des Staates
rechtlich wie nicht vorhanden zu erachten ſein; wenn nämlich der
Befehl der Staatsgewalt, ihm gemäß zu handeln, gar nicht oder
nicht in der verfaſſungsmäßigen Form ergangen iſt. Inzwiſchen
iſt der Vertrag eben nicht erfüllt, was ein bei allen Verträgen des
Völkerrechts wie des Privatrechts mögliches und rechtlich durchaus
nicht unzuläſſiges Stadium iſt.

Die Richtigkeit dieſer Unterſcheidung ergiebt ſich in zweifel-
loſer Weiſe, wenn man ſich denkt, daß der abgeſchloſſene Staats-
vertrag gar nicht veröffentlicht wird. An der Verbindlichkeit des-
ſelben für die Staaten ändert dies nicht das Geringſte; die
Behörden und Unterthanen der contrahirenden Staaten können
aber unmöglich durch einen geheimen Staatsvertrag gebunden wer-
den; ſie werden nur verpflichtet durch die in verfaſſungsmäßiger
Form zur Erfüllung dieſes Vertrages ergehenden Befehle ihres
Staates; es iſt nicht erforderlich, daß es jemals bekannt wird,
daß dieſe Befehle auf Grund jenes Staatsvertrages ergangen ſind,
[156]§. 63. Begriff und juriſtiſche Natur der Staatsverträge.
und es iſt andererſeits ganz unerheblich, wenn der Staatsvertrag
nachträglich veröffentlicht wird. Staatsrechtlich kömmt es einzig
und allein auf die von der Staatsgewalt erlaſſenen Befehle an ¹⁾.

Die äußere Trennung des Vertrages, der unter den Staaten
abgeſchloſſen iſt, und der von den contrahirenden Staaten zur
Durchführung deſſelben erlaſſenen Befehle iſt aber in vielen Fällen
unzweckmäßig und mit großen Schwierigkeiten verbunden. Die
Verträge enthalten regelmäßig gegenſeitige Zuſicherungen, die
nicht aus ihrem Zuſammenhange geriſſen werden können, ſie ent-
halten ferner Verabredungen, welche theils nur die Verwaltung
betreffen, theils in die Rechtsordnung eingreifen, und hier handelt
es ſich wieder theils um die Einführung neuer Verwaltungsvor-
ſchriften oder neuer Rechtsregeln, theils nur um die Aufrechterhal-
tung und die Fortdauer der beſtehenden Anordnungen. Es würde
deshalb eine keineswegs leichte und einfache Aufgabe ſein, wenn
der Staat im Anſchluß an den Staatsvertrag diejenigen Verfü-
gungen, Verordnungen und Geſetze formuliren und erlaſſen ſollte,
welche zur Durchführung des Vertrages erforderlich ſind ²⁾. Der
[157]§. 63. Begriff und juriſtiſche Natur der Staatsverträge.
Staat erleichtert und vereinfacht ſich dies, indem er den allge-
meinen Befehl erläßt, den von ihm abgeſchloſſenen Vertrag zu
beobachten, ihm gemäß zu verwalten, zu urtheilen u. ſ. w. Dies
iſt die gewöhnliche und in der weitaus größten Mehrzahl der Fälle
zur Anwendung kommende Form. Betrifft der Vertrag lediglich
Verwaltungsſachen, ſo genügt es, wenn er den betreffenden Be-
hörden mit der Verfügung, ihm gemäß zu verfahren, bekannt ge-
macht wird; greift er in den Bereich der Geſetzgebung ein, ſo muß
der Befehl ihn zu befolgen wie jeder andere Geſetzesbefehl ver-
kündet werden. So wie das gewöhnliche Geſetz aus zwei Theilen
beſteht, dem Geſetzesinhalt und dem den Geſetzesbefehl enthalten-
den Eingang, ſo wird auch der Staatsvertrag mit einem Eingange
verſehen, welcher die Befolgung deſſelben anbefiehlt. Faſt in allen
Staaten, namentlich auch in der Mehrzahl der Deutſchen Staaten
wird dieſes Verfahren beobachtet ¹⁾; es verſchafft dem wahren juri-
ſtiſchen Verhältniß, daß nicht der internationale Vertrags-Abſchluß
ſondern der ſtaatliche Befehl den in dem Vertrage enthaltenen
Sätzen innerhalb des Staats Rechtsgültigkeit und Geſetzeskraft er-
theilt, den deutlichen und zutreffenden Ausdruck.

Man kann nun aber noch einen Schritt weitergehen. Wenn
die Regierung einen von ihr abgeſchloſſenen Staatsvertrag den
Behörden mittheilt, ſo kann ſie die ausdrückliche Anordnung, den-
ſelben zu befolgen, als ſelbſtverſtändlich weglaſſen; die letztere er-
giebt ſich in concludenter und zweifelloſer Weiſe aus der That-
ſache der amtlichen Mittheilung ſelbſt. Der Befehl, den Vertrag
zu beobachten, kann ſtillſchweigend ertheilt werden. Denn daß
die Regierung einen von ihr abgeſchloſſenen Vertrag auch erfüllen
und ausführen will, iſt im Allgemeinen zu vermuthen und wird
im concreten Fall zweifellos, da die Regierung den Behörden doch
offenbar den Vertrag in der Abſicht und zu dem Zwecke mittheilt,
daß ſie ſich nach dem Inhalt deſſelben richten ſollen. Die ſtereo-
type Klauſel, durch welche dies den Behörden ausdrücklich anbe-
fohlen wird, iſt deshalb entbehrlich. Dieſe Form war ſeit langer
²⁾
[158]§. 63. Begriff und juriſtiſche Natur der Staatsverträge.
Zeit in Preußen üblich. Vor Einführung der conſtitutionellen
Verfaſſungsform machte es auch keinen Unterſchied, ob der Vertrag
lediglich die Verwaltungsthätigkeit oder auch die Rechtsordnung
berührte; für beide Arten von ſtaatlichen Anordnungen war der
Befehl des Königs genügend und nur darin beſtand ein Unter-
ſchied, daß die wichtigeren oder die das Publikum direct berühren-
den Staatsverträge, z. B. Handels- und Schifffahrtsverträge, in
der Geſetzſammlung verkündet, andere nur in den Amtsblättern
oder Miniſterialblättern abgedruckt oder den betreffenden Behörden
durch Cirkular-Verfügung mitgetheilt wurden.

Dieſe in Preußen übliche Form, welche den Befehl, den Ver-
trag zu befolgen, als ſelbſtverſtändlich unterdrückt, hat nun die
nachtheilige Folge, daß dieſer Befehl überhaupt überſehen werden
kann. Denn da er ſtillſchweigend ertheilt wird, ſo iſt er nicht ſinn-
lich wahrnehmbar, ſondern nur durch den Intellekt zu begreifen.
Es entſteht dann leicht die, durch den Anblick des nackten ohne
Verkündigungsformel abgedruckten Vertrages erzeugte Vorſtellung,
als ob Behörden und Unterthanen durch den Abſchluß des Ver-
trages zur Befolgung deſſelben verpflichtet wären und als wenn
die Verkündigung des Vertrages keine andere Bedeutung hätte als
ihn zur öffentlichen Kenntniß zu bringen. Der Staat ſelbſt ver-
ſchuldet die irrige Theorie, als könnten durch den Abſchluß eines
Staatsvertrages Verwaltungsvorſchriften oder gar Rechtsſätze er-
zeugt werden. Man überſieht das nothwendige Mittelglied und
verkennt die juriſtiſche Bedeutung der Verkündigung. Der Ab-
ſchluß des Vertrages conſtatirt nur den Willen des Staates, ſich
zu verpflichten; die Verkündigung des Vertrages conſtatirt den
Willen des Staates, die Verpflichtung zu erfüllen, indem die
Beobachtung des Vertrages anbefohlen wird. Die Verkündigung
iſt auch bei Staatsverträgen etwas weſentlich Anderes als die Ver-
öffentlichung; der bloße Abdruck eines Staatsvertrages in Zeitun-
gen, Zeitſchriften u. ſ. w. iſt ohne alle und jede rechtliche Bedeu-
tung. Der rechtliche Inhalt der Verkündigung iſt nicht die Be-
kanntmachung des Publikums mit dem Staatsvertrage, ſondern der
Befehl des Staates an Behörden und Unterthanen, den Vertrag
zu beachten. Völkerrechtlich iſt der Abſchluß des Vertrages
der entſcheidende Vorgang, ſtaatsrechtlich die Verkündigung;
die ſtaatsrechtliche Theorie aber hat ſich daran gewöhnt, ſich vor-
[159]§. 63. Begriff und juriſtiſche Natur der Staatsverträge.
zugsweiſe mit dem Abſchluſſe und nur nebenher und in flüchtiger
Kürze mit der Verkündigung der Staatsverträge zu beſchäftigen,
da dieſe Verkündigung ihrem äußeren Beſtande nach nichts weiter
enthält als den Wortlaut des Vertrages.

War dieſe Form ſchon vor der Einführung der conſtit. Verf.
eine incorrecte, ſo iſt ſie nach derſelben eine durchaus verwerf-
liche. Denn an dem Abſchluß des Vertrages iſt der Landtag
niemals betheiligt; dagegen kann der Befehl, den Vertrag zu be-
folgen, in allen Fällen, in denen der Vertrag in den Bereich der
Geſetzgebung eingreift, vom König nicht ohne Zuſtimmung des
Landtages erlaſſen werden. Die Mittheilung der Thatſache, daß
der König einen Staatsvertrag abgeſchloſſen hat, involvirt nicht
mehr die ſelbſtverſtändliche Anordnung, dieſen Vertrag zu befolgen;
denn dieſe Anordnung hat noch eine andere Vorausſetzung als
den Willen des Königs, nämlich die Zuſtimmung des Landtages;
folglich ſollte dieſe Anordnung nicht mehr ſtillſchweigend er-
theilt werden, ſondern unter Conſtatirung der vom Landtage er-
theilten Genehmigung.

Daß man die vor 1848 beſtehende Form beibehalten hat, be-
ruhte Anfangs vielleicht auf einem Irrthum über die juriſtiſche
Bedeutung der Verkündigung; und — wie unten näher ausgeführt
werden wird — darauf, daß man eine doppelte Ausfertigung des
Vertrages unterließ; daß man ſie ſpäter nicht änderte, auf der
Macht der Gewohnheit.

Im höchſten Grade zu bedauern iſt es aber, daß die Preuß.
Art der Verkündigung im Nordd. Bunde und im Deutſchen Reiche
beibehalten worden iſt; denn hier iſt der Kaiſer nicht der Souve-
rain, hier kömmt nicht blos der Reichstag ſondern auch der Bun-
desrath als ein eigenartiger Faktor in Betracht; hier wird das
Verhältniß der vom Reich ausgehenden Befehle zu den Befehlen
der Einzelſtaaten, insbeſondere alſo auch das Verhältniß der Staats-
verträge des Reiches zu den Landesgeſetzen der Einzelſtaaten von
Wichtigkeit; hier können die Sonderrechte der Einzelſtaaten in Be-
tracht kommen u. ſ. w. Der bloße Abdruck des Vertrages in dem
Reichsgeſetzblatt ohne jede Promulgationsformel trägt allen dieſen
Fragen keine Rechnung; er läßt den ſtaatsrechtlichen Vorgang,
welcher dem internationalen Rechtsgeſchäft die Bedeutung rechts-
verbindlicher Normen verſchafft, völlig im Dunkeln, und er iſt
[160]§. 64. Der Abſchluß von Staatsverträgen.
Schuld daran, daß ſowohl die Theorie wie die Praxis hinſichtlich
der Behandlung, der Wirkung, der Erforderniſſe von Staatsver-
trägen eine ungemein unklare und ſchwankende iſt. Es erhöht dies
die großen Schwierigkeiten, welche die mißlungene Faſſung des Art. 11
der R.-V. ohnedies bere itet. Wenn man aber nicht gänzlich darauf
verzichtet, einen wiſſenſchaftlichen Zuſammenhang in die Lehre von
den Staatsverträgen zu bringen, und wenn man ſie mit den übri-
gen Lehren des Staatsrechts in den unerläßlichen, praktiſch und
theoretiſch gleich unentbehrlichen Einklang ſetzen will, ſo darf man
ſich durch die fehlerhafte Art der Verkündigung nicht hindern laſſen,
denjenigen Willensact aus dem Dunkel hervorzuholen, auf welchem
die ſtaatsrechtliche Bedeutung eines Staatsvertrages allein beruht.
Wie bei der Geſetzgebung der ſtaatsrechtlich entſcheidende Vorgang
— die Sanction — äußerlich verſchwindet und von den übrigen
Erforderniſſen der Geſetzgebung verdeckt und verborgen iſt, ſo wird
auch der ſtaatsrechtlich entſcheidende Vorgang bei den Staatsver-
trägen — der Befehl ſie zu befolgen — bei der Verkündigung
gleichſam verſchluckt und deshalb der Aufmerkſamkeit der Staats-
rechtslehrer entzogen.

Im Folgenden ſollen die beiden Akte, der Abſchluß des völker-
rechtlichen Rechtsgeſchäftes und der ſtaatliche Befehl, auf dem die
verbindliche Kraft im Innern beruht, einer getrennten Erörterung
unterzogen werden.

§. 64. Der Abſchluß von Staatsverträgen.