1) Der Lebensproceß der Menſchheit und die Stellung
von Staat und Verwaltung in demſelben.

Die Geſammtanſchauung des organiſchen Staatslebens, wie wir
ſie ſo eben wieder kurz bezeichnet und in der Lehre von der vollziehen-
den Gewalt ausführlicher dargelegt, zeigt nun zwar im Allgemeinen,
daß die innere Verwaltung es mit den Elementen des Staatslebens
in ihrem weiteſten Umfang zu thun hat. Es iſt nun aber das weder
neu, noch iſt es von großem Werth, es zu ſagen, ſo lange man es in
dieſer Allgemeinheit auffaßt. So wie man aber ſich auf einen etwas
höheren Standpunkt ſtellt, gewinnt der Gegenſtand eine ganz andere,
viel höhere und faßbarere Bedeutung.

Die höhere Idee der Perſönlichkeit zeigt uns, daß alles das, was
auf dieſe Weiſe in die Sphäre des Einzellebens hinein oder aus ihr
heraustritt, zu einem Elemente der perſönlichen Entwicklung aller An-
dern wird. Es iſt allerdings unmöglich, dieſen Proceß, der ſich aus
dem unendlichen Wechſel des gegenſeitigen Beſtimmens, des Förderns
und Hemmens aller Menſchen durch einander ergiebt, in ſeinen einzelnen
Momenten genau zu verfolgen. Wohl iſt die Natur reich an Erſchei-
nungen und an unerſchöpflichem Wechſel von Verhältniſſen und That-
ſachen; es wäre thöricht, zu glauben, daß ein menſchliches Auge die
äußern Bewegungen, eine menſchliche Berechnung die ſcheinbaren Zu-
fälligkeiten in den ſich drängenden innern und äußeren Einflüſſen der
Dinge auf einander verfolgen und meſſen könnte. Und dennoch iſt es kein
[7] Zweifel, daß dieſe unberechenbare Mannichfaltigkeit der Beziehungen der
Dinge unter einander noch als arm erſcheint gegenüber dem unerſchöpf-
lichen Reichthum der menſchlichen Berührungen und Beſtimmungen.
Und alle dieſe menſchlichen gegenſeitigen Einwirkungen, wie ſie wechſeln
und ſich ändern durch den Einfluß der Natur und der individuellen
Charaktere, durch die Hoffnungen und Intereſſen der Menſchen, durch
die guten und ſchlechten Eigenſchaften derſelben, ſind, und das iſt der
allgemeinſte Ausgangspunkt des Folgenden, Bedingungen und Elemente
des Lebens und des Fortſchrittes, des Glückes und des Unglückes, ja
des Beſtehens und des Unterganges zunächſt des Einzelnen, durch ihn
aber des Ganzen. Wie der Stein, der ins Waſſer fällt, ſeine
Kreiſe in unendlich weiten Wellenbewegungen zieht, und mit tauſend
andern gleichen und verſchiedenen Bewegungen ſich kreuzt, ohne daß ein
menſchliches Auge die Gränze zu verfolgen vermag, ſo trifft auch jede
Handlung eines Menſchen die menſchliche Gemeinſchaft, und erzeugt
Folgen, die für den nächſt Stehenden oft gewaltig und entſcheidend,
aber die niemals ganz ohne Einfluß auf die entfernteſten Lebensver-
hältniſſe der Menſchheit bleiben. Und das iſt der tiefſte Unterſchied
zwiſchen der menſchlichen That und dem natürlichen Ereigniſſe, daß das
letztere, ſeinem Weſen nach äußerlich bedingt, auch in ſeinem Inhalt
und ſeinen Folgen vorübergehend iſt; die menſchliche That aber
iſt unſterblich wie der Menſch ſelbſt, der ſie gethan; und das,
worin ſie fortlebt, die ihr angehörende Ewigkeit, iſt das Geſammtleben
der Menſchheit, das Heil oder Unheil derſelben, der Fortſchritt oder
Rückſchritt, die Geſammtentwicklung des Menſchengeſchlechts.

Und die Geſammtheit dieſer menſchlichen Thaten iſt es nun, welche
zum Subſtrat, zum Objekte der Thätigkeit des Staats in ſeiner in-
nern Verwaltung werden ſoll.

Iſt das nun ſchon der Fall für das Enge und Geringe, was
der Einzelne in Wille und That vermag, ſo iſt es klar, daß es in
tauſendfach vergrößertem Maßſtabe für das gilt, worin der Staat auf
das Leben des Einzelnen einwirkt, und das wir, äußerlich zuſammen-
gefaßt, die Thätigkeit ſeiner innern Verwaltung nennen. Denn in
Wahrheit, ob dieſe innere Verwaltung es weiß oder nicht weiß, ob ſie
es berechnet oder nicht berechnet, immer iſt es das ganze menſchliche
Geſchlecht, in deſſen Leben ihre Action ihre Spuren zurückläßt, auch
da, wo ſie ſcheinbar nur mit dem Einzelnen zu thun hat. Ob ſie Einem
oder Vielen oder Allen befiehlt und ſie beſtimmt, immer ſteht ſie mitten
in der ganzen lebendigen Welt der Menſchen, immer iſt es die Ge-
ſammtheit, in die ſie hineingreift. Und ſo viel größer und mächtiger
als der Einzelne dieß wunderbare, ſein eignes und ſo ſchwer verſtändliches
[8] Leben lebendes Weſen iſt, das wir den Staat nennen, um ſo
viel weiter und gewaltiger ziehen ſich jene Kreiſe ſeiner Willensbe-
ſtimmungen und Handlungen in die Gegenwart und Zukunft der menſch-
lichen Geſchlechter hinein. Iſt das, was der Einzelne will und thut,
ſeinem innern Weſen nach unſterblich, ſo iſt das, was durch den Staat
geſchieht, auch äußerlich unvergänglich. Die folgende Zeit bedarf nicht
erſt einer höhern Weltanſchauung, um die Dauer dieſer ſtaatlichen That
abſtract anzuerkennen; ſie kann ſie faſſen und ergreifen; ſie kann ſie
ſehen und meſſen; ſie kann das Gute und das Ueble, das daraus folgt,
wieder als ſelbſtändige Thatſache feſtſtellen; ſie glaubt nicht bloß an
die Ewigkeit dieſer That des Staats, ſie weiß und kennt ſie. Dieß
Kennen, dieß Wiſſen aber iſt die Geſchichte. Und die Geſchichte der
Staaten iſt die Unſterblichkeit der Handlungen des Staats im Allge-
meinen, und beſonders in der Verwaltung.

Wir haben nicht angeſtanden, dieſe Anſchauungen hier an die
Spitze einer höchſt concreten, ja faſt materiellen und in tiefe Einzel-
heiten gehenden Arbeit zu ſtellen. Denn ſie ſind es, welche uns allein
die wahre Höhe des Standpunktes geben, deſſen wir bedürfen.

Iſt dem nämlich ſo, ſo iſt es zwar möglich, wie es ja auch Jahr-
tauſende hindurch wirklich der Fall geweſen iſt, daß der Staat handle
und arbeite, ohne ſich von dem Weſen und der Tragweite ſeiner That
Rechenſchaft abzulegen. Allein wenn er anfängt zu erkennen, was er
iſt, und damit die Bedeutung ſeiner eignen Wirkſamkeit zu ahnen und
zu verſtehen, ſo iſt es klar, daß er dieſelbe vor allen Dingen als eine
hochwichtige und mit ſeinem innerſten Weſen in engſter Verbindung
ſtehende zu begreifen beginnen muß. Wo immer der Staat über das
nachdenkt, was er will und thut, mag es ſein, daß die Philoſophie oder
die praktiſche Theorie, oder das tüchtige Amt, oder die Volksvertretung,
oder auch das Staatsoberhaupt dieſe Function übernimmt, ſtets wird
er zunächſt durch das Gefühl jener gewaltigen Ausdehnung ſeiner Ein-
wirkung auf die Geſammtheit von dem zweiten Gefühl einer hohen
ſittlichen Verantwortlichkeit erfaßt werden. Die unmeßbaren Folgen,
die der Wille oder die Handlungen der Staatsgewalt haben, wenn ſie
das Leben beſtimmen oder hemmen, werden dieſelbe nothwendig mit
tiefem Ernſt erfüllen, indem ſie die öffentlichen Rechte und Zuſtände
beſtimmt; und der Einzelne, der dabei den Staat zu vertreten hat,
wird, iſt er anders der Aufgabe würdig, die ihm ſein Schickſal zuge-
wieſen, bei ſeinem eignen Meinen und Denken, bei ſeiner eignen Er-
fahrung und ſelbſt bei ſeinem wahrhaftigen Wollen ſich ernſtlich fragen,
ob daſſelbe nicht individuell, zufällig, oder unberechtigt erſcheine neben
der gewaltigen Aufgabe, die er auf der Höhe ſeiner Stellung überblickt;
[9] er wird nach einem Halte ſuchen, nach einem feſten Leitfaden in der
wirren Bewegung aller einzelnen Lebensverhältniſſe, in die er hinein-
greifen ſoll; er wird von ſich ſelbſt fordern, daß er in ſich an die
Stelle ſeiner ſubjektiven Anſichten, an die Stelle der individuellen Bil-
dung und des momentanen Eindrucks ein feſtes Princip ſetze, das ihn
ſelbſt gleichſam zu vertreten hat, wo er unſicher wird; er wird, für den
Staat wollend und handelnd, auch im Einzelnen ſich gleichſam an
dieſen Staat ſelbſt wenden, ihn um ſeine Natur, um ſeinen Zweck,
um ſeine Mittel, Kräfte und Aufgaben fragen, um nicht bloß als
Vertreter ſeiner ſelbſt vor ſich ſelber zu erſcheinen, ſondern als Organ
und Zeuge dieſes Staats, der ſich ganz oder zum Theil in ihm ver-
körpert hat. Er wird das Weſen des Staats ſuchen, um durch dieß
Weſen des Staats das zu finden, was er für, was er in, was er
durch den Staat zu thun hat. Ein Bewußtſein über das was Auf-
gabe und Ziel der Verwaltung iſt, iſt ihm daher ohne Bewußtſein
über das Weſen des Staats gar nicht möglich; aber das Letztere, in
dieſer oder jener Weiſe für den Einzelnen gefunden, giebt ihm dafür
auch jene Feſtigkeit und Klarheit im Einzelnen, deren er bedarf, um
nicht durch die Furcht vor dem Irrthum über das Wahre und Rechte
im Einzelnen die feſte Haltung in ſeiner Pflichterfüllung, das Ver-
trauen zu dem eignen Urtheil und den freien Blick auf das Ganze zu
verlieren.

Das iſt das natürliche, wahrhafte Verhältniß des Einzelnen,
der an der Verwaltung Theil nimmt; das iſt die Sittlichkeit der Idee
der Verwaltung. Und das iſt es nun auch, was es uns allein möglich
macht, bei dem ungeheuren Umfang dieſer innern Verwaltung und
trotz der geringen Kenntniß, die wir noch immer von demjenigen be-
ſitzen, was wirklich als Verwaltung geſchehen iſt und geſchieht, den
Entwicklungsgang dieſes ſo wichtigen und doch ſo wenig bekannten
Theiles des menſchlichen Lebens in ſeinen großen Grundzügen zu ver-
ſtehen.

In der That nämlich ergiebt ſich aus dem Obigen, daß es viel-
leicht möglich iſt, über einzelne Theile und Aufgaben der innern Ver-
waltung als abgeſchloſſene, für ſich beſtehende Fragen nachzudenken,
daß es aber unmöglich bleibt, das Ganze der Verwaltung — ob man
ſie nun „Polizei“ oder anders nennt, gleichviel — aufzufaſſen, ohne
eine Geſammtanſchauung des Staats zum Grunde zu legen, oder viel-
mehr unwiderſtehlich auf ſie zurückgeworfen zu werden. Denn dieſe Ge-
ſammtanſchauung, dieſer Begriff, dieſe Idee des Staats ſind hier
wahrlich kein bloß theoretiſches, oder gar nur ſyſtematiſches Element
für das eigene Nachdenken, deſſen man wiſſenſchaftlich oder praktiſch
[10] bedürfte, um ſich in der Fülle und dem Drängen der unendlichen Einzel-
heiten zurecht zu finden. Sie iſt nicht eine formelle Begründung des
Einzelnen, was man will oder verbietet. Die Idee des Staats iſt
vielmehr das Gewiſſen der Verwaltung. Sie iſt der einzige
Rechtstitel, der den Staat ermächtigt, in die freie Sphäre des indivi-
duellen Daſeins hineinzugreifen; ſie iſt dasjenige, was die Verantwort-
lichkeit übernimmt, die dem Individuum unendlich viel zu groß iſt; ſie
iſt das verſöhnende Element, wo die That der Verwaltung hart gefühlt
wird und die Leidenden das als nothwendig Erkannte mit Klagen
und Vorwürfen bekämpfen; ſie iſt der freie Blick in die Zukunft, wo
die Verwirrung der Gegenwart uns über die Wahrheit und den Werth
des für den Augenblick Zweifelhaften unſicher macht; niemand kann
ihrer entbehren, denn immer und zu aller Zeit hat der Gang und das
leitende Princip der Staatsverwaltung auf demjenigen beruht, was ſich
die leitenden Geiſter in dem Begriffe des Staats gedacht haben.

Und in dieſem Sinne nun ſagen wir, daß wenn man von innerer
Verwaltung und Verwaltungslehre als einem Ganzen redet, die
eigentliche Grundlage der Geſtalt derſelben, ſowie ihrer Geſchichte doch
zuletzt nur in der Geſtalt und der Geſchichte der Staatsidee gegeben
iſt. Denn die ganze Verwaltungslehre, oder wie man ſie bisher ge-
nannt, Polizeiwiſſenſchaft, erſcheint in der That nur als Anwendung
jener Idee des Staats auf die einzelnen Gebiete der innern Verwal-
tung. Für den Gang der letzteren im Großen und Ganzen hat die
Behandlung der einzelnen Theile um ſo weniger Bedeutung, als die-
ſelbe zuletzt doch immer faſt unwillkürlich auf die Idee des Staats
zurückkommt. Und wenn es daher gelingt, die große Entwicklung des
letzteren auf ihre einfachen Elemente und Grundformen zurückzuführen,
ſo iſt damit die wahre und einzige Grundlage der Geſchichte der Ver-
waltungslehre oder Polizeiwiſſenſchaft gefunden.

Wir müſſen das nachdrücklich hervorheben, denn in neuerer Zeit hat
ſich mehrfach, wie bei Mohl und zuletzt wieder bei Funk (Auffaſſung
des Begriffes der Polizei im vorigen Jahrhundert, Zeitſchrift für die
Staatswiſſenſchaft, Bd. XIX.) der Gedanke geltend gemacht, als könne man
eine Geſchichte der „Polizei“ für ſich aufſtellen, und höchſtens daneben
die Geſchichte des Staatsbegriffes als etwas, das auf jene „Einfluß“
hat, hinſtellen. Das iſt falſch. Das was wir früher Polizei genannt
und jetzt Verwaltungslehre nennen, hat gar keine Entwicklung, keine
Geſchichte für ſich. Es iſt nichts als der Reflex, die ſyſtematiſirte An-
wendung und Ausarbeitung des Staatsbegriffes für das Gebiet der
Verwaltungsaufgaben deſſelben. Der „innige Zuſammenhang“ iſt viel-
mehr ein Verhalten des Ergänzt- und Beherrſchtwerdens der letzteren
[11] durch die erſtere. Es iſt das Medium, in welchem ſie leben, an deſſen
Bruſt ſie ſich nähren, und darum haben ſie in der That nur in dem
Grade wahre Bedeutung, in welchem ſie jene Idee in den einzelnen
Verhältniſſen des praktiſchen Staatslebens zur Geltung bringen. Das
gilt für die Staatswirthſchaft als erſten Theil der Verwaltung; es gilt
für die Rechtspflege als zweiten; es gilt aber vor allen Dingen für das
Innere als dritten und umfangreichſten Theil der geſammten Staats-
thätigkeit, mit dem wir zu thun haben.

Das nun halten wir feſt. Und das iſt es auch, was uns abge-
halten hat, dem Folgenden eine ſpecielle Geſchichte der Polizeiwiſſen-
ſchaft oder Verwaltungslehre voraufzuſenden. Denn jedes Werk über
„Polizei“ oder Verwaltung wird bei einer, auf hiſtoriſchem Boden
ſtehenden Verwaltungslehre mit ſeinen einzelnen Sätzen in den ein-
zelnen Abtheilungen und Gebieten der Verwaltung ohnehin ſeine Stel-
lung empfangen. Der Geiſt aber, der daſſelbe als Ganzes durchdringt,
iſt nur an ſeinem Verhältniß zur Idee des Staats zu beſtimmen und
nur ſo weit gehört eine ſolche Arbeit eben dem Leben des Ganzen an.
Es wird daher hier genügen, eben dieſen Gang der Entwicklung im
Ganzen darzulegen; nichts wird das Beſondere unſerer Arbeit klarer
erſcheinen laſſen, als eben die große Verſchiedenheit des Standpunktes,
die dann in den kleinen Fragen ſich von ſelbſt erklärt.

2) Der Wohlfahrtsſtaat und das jus naturae et gentium.

Indem wir nun hier von der philoſophiſchen Entwicklung und
Begründung des Staats ganz abſehen, werden wir den Begriff deſſel-
ben nur ſo weit darlegen, als er mit jener Idee der Verwaltung in
Verbindung ſteht und die wirkliche Verwaltung wie die Verwaltungs-
lehre beherrſcht und durchdringt.

Wir unterſcheiden in dieſer Beziehung zwei große Grundformen
und damit zwei Epochen, die zugleich den Staatsbegriff und die Ver-
waltungslehre geſtalten.

Die erſte dieſer Epochen bezeichnen wir mit dem bekannten Namen
des eudämoniſtiſchen Staats oder Wohlfahrtsſtaats, die
zweite mit dem des Rechtsſtaats. Jede von ihnen hat ihren Begriff
des Staats, und die ihm entſprechende Geſtalt der Verwaltungslehre.
Beide geben damit zugleich die natürliche Grundlage für die Geſchichte
der Literatur ab. Sie ſind der einzig wahre Hintergrund, auf dem
ſich die bedeutenden Arbeiten abzeichnen, welche die Literaturgeſchichte
der Verwaltungslehre bilden. Sie ſind ferner das Band, durch welches
[12] dieß bisher ſo wenig bekannte Gebiet mit den übrigen Staatswiſſen-
ſchaften in innere Verbindung gebracht wird. Denn es iſt keineswegs
zufällig, daß wir bisher einer Geſchichte der Verwaltungslehre faſt ganz
entbehren. Kein Ding hat eine Geſchichte, deſſen innerer Zuſammenhang
mit dem Ganzen nicht klar iſt, denn dieſer Zuſammenhang iſt in Wahr-
heit das Leben des einzelnen Dinges. Dieß Leben aber hat der hiſtori-
ſchen Auffaſſung der Verwaltung gefehlt. Es kommt darauf an, ihr
daſſelbe wiederzugeben. Der Weg dazu liegt offen. Eine andere Bele-
bung der Verwaltungslehre als die durch den organiſchen und ethiſchen
Zuſammenhang mit der Staatsidee giebt es nicht. Keine Biblio-
graphie, keine Summe von einzelnen Bemerkungen, vermag dieß ent-
ſcheidende Element zu erſetzen. Wenn es uns gelänge, dieß auch nur
im Großen und Ganzen klar zu machen und feſtzuſtellen, ſo würden
wir glauben, etwas gewonnen zu haben.

Es wird nun dieß erleichtert durch die große Einfachheit jener bei-
den Grundformen und durch die Klarheit, mit der ſich die Richtung der
Verwaltungslehre im Großen und Ganzen an dieſelben anſchließt.

Der Wohlfahrtsſtaat, oder die eudämoniſtiſche Staats-
idee iſt trotz der vielfachen Trivialitäten, die ihn einſt der öffentlichen
Bildung ſo leicht verſtändlich und dann, als dieſelbe ſich gehoben hatte,
faſt lächerlich machten, eine der merkwürdigſten, und, wir ſprechen es
unbedenklich aus, eine der hochachtbarſten Erſcheinungen in der Ge-
ſchichte des geiſtigen und concreten Staatslebens. Die ſtreng dialek-
tiſche Philoſophie der folgenden Zeit hat es ſich zwar zur Regel ge-
macht, mit einem gewiſſen Hochmuth auf ſie herabzuſehen, ja ihr die
Berechtigung, eine philoſophiſche Lehre zu ſein, zum Theil geradezu ab-
zuſprechen. Es iſt Zeit, daß wir dieſen ebenſo einſeitigen und eingebil-
deten, als verkehrten Standpunkt aufgeben. Am erſten ſollten die
Deutſchen bereit ſein, das zu thun. Denn jene eudämoniſtiſche Staats-
idee iſt eine ſpecifiſch deutſche Auffaſſung des Staats, und
wir ſtehen keinen Augenblick an, zu behaupten, daß dieſelbe unter allem
dem was Deutſchland geleiſtet hat, dem deutſchen Geiſte mit am
meiſten zur Ehre gereicht. Freilich iſt es vor allem die Beziehung der-
ſelben zur Verwaltung, welche ihr ihre wahre Bedeutung gegeben hat.
Und der Mangel an einer Geſchichte der letzteren mag zur Urſache des
Mangels des Verſtändniſſes der erſteren geworden ſein.

Der Grundgedanke der eudämoniſtiſchen Staatsidee iſt einfach.
Der Staat iſt dazu da, um durch die in ihm vereinigte Macht in
geiſtiger wie in materieller Beziehung die Wohlfahrt aller Staats-
angehörigen zu fördern. Vergleicht man dieſen Gedanken mit der
platoniſchen Republik und ihrer ſtarren, das [Individuum] dem harmoniſchen
[13] Ganzen, die freie That dem abſtrakten Begriffe opfernden Ordnung
oder mit der in dieſer Beziehung ſo eng beſchränkten, gleichſam
an jeder tieferen Auffaſſung verzweifelnden Ariſtoteliſchen Begriffs-
beſtimmung, welche den Staat als die einfache Thatſache der Ver-
einigung der „Dörfer zur Stadt“ beſtimmt, ſo iſt der gewaltige, wenn
auch nicht logiſche ſo doch ethiſche Fortſchritt ein unläugbarer. In jener
eudämoniſtiſchen Idee iſt der Staat als ſelbſtändige Gewalt formell
neben den Einzelnen geſtellt, und hat eine ſelbſtändige Aufgabe, die
den Einzelnen weder abſorbirt, wie bei Plato, noch ihn gleichgültig ſeinen
Weg gehen läßt wie bei Ariſtoteles. Seinem Inhalt und Zweck nach
erſcheint der Staat hier vielmehr als der Vater ſeiner Unterthanen,
als eine Anſtalt, deren Weſen und Werth in dem Guten beſteht,
das ſie hervorruft, als ein Organismus, deſſen Beſtimmung und
ſittliche Pflicht es iſt, das Heil des Ganzen zu verſtehen und das Glück
deſſelben zu verwirklichen. Kann man ſich im Grunde eine freundlichere,
edlere, den höchſten humaniſtiſchen Anſchauungen mehr entſprechende Idee
des Staats denken? Iſt es nicht wahrhaft wohlthuend aus der Zeit des
wildeſten Fauſtrechts und mitten in der Epoche des unfreieſten Stände-
thums von der Wiſſenſchaft einen Gedanken vertreten zu finden, der
bei aller Steifheit in der Form des Ausdrucks dennoch das Beſte und
Edelſte was den Menſchen bewegt, zu einem allgemein gültigen Princip
des Wiſſens und des Thuns erhebt? Und dazu kommt, daß dieſe
Staatsidee bei allen durch ſie möglichen Irrthümern am Ende die erſte
iſt, welche eben durch die in ihr zur Erkenntniß gelangende Scheidung
von Staat und Einzelnen die Grundlage der Freiheit in der harmoniſchen
Entwicklung des Ganzen geworden iſt. Die Geſchichtſchreibung, die das nicht
anerkennt, muß wahrlich als eine todte Theorie oder als Vorurtheil gerade
in den Augen unſerer Gegenwart erſcheinen! Wir nehmen nun als
bekannt an, daß der erſte, der dem Staat von jenem Standpunkt auf-
faßt, oder wenigſtens dieſe Auffaſſung zuerſt formulirt, Hugo Grotius
iſt. Pufendorf drückt ihn dann als Pflicht, officium, wir würden
ſagen, als ethiſches Weſen des Staats aus, bis Wolf ihn in ſeinem
jus naturae et gentium zu einem vollkommen ausgearbeiteten Syſtem
des Staatslebens macht. Dieſe Grundanſchauung des Staats gilt
bis zum Ende des 18. Jahrhunderts. Es iſt auf den erſten Blick klar,
daß der wahre Schlußpunkt dieſer Auffaſſung kein anderer als eine
möglichſt vollſtändige Verwaltungslehre ſein konnte. In
der That war die Lehre vom Staat darnach die Lehre von der Ge-
ſammtheit der Mittel und Thätigkeiten, durch welche der Staat dieſe
ſeine große Aufgabe, die Verwirklichung der Wohlfahrt aller Staats-
angehörigen zu erfüllen habe. Und dieß iſt ſomit auch der eigentliche
[14] Charakter alles deſſen, was wiſſenſchaftlich in dieſem erſten Jahrhundert
der entſtehenden Verwaltungslehre geſchehen iſt.

Man kann nun den Gang dieſer Entwicklung in zwei große Theile
ſcheiden, und jeden derſelben an die dieſelben vertretenden großen Namen
knüpfen.

Der erſte Theil reicht faſt bis in die Mitte des 18. Jahrhunderts.
Das Charakteriſtiſche deſſelben iſt die Verſchmelzung der Verwal-
tungslehre mit der Rechtsphiloſophie. Es iſt das für die
Sache ein großer Vortheil, aber freilich für das bisherige theoretiſche
Verſtändniß derſelben ein großer Nachtheil geworden. In der Sache
ſelbſt iſt dieſe Aufnahme der geſammten Verwaltungslehre in die philo-
ſophiſche Staatslehre ein Sporn zur tieferen Auffaſſung des ganzen
Staatslebens und der ſittliche Halt für alle Kämpfe geweſen, die
namentlich im vorigen Jahrhundert die Regierungen mit den alten,
jeder inneren Entwicklung ſich ſtarr entgegen ſtellenden Vorrechten der
Stände auszutragen hatten. Die Härte, mit der die letztern vertheidigt
wurden, machte es unmöglich, die Bedingungen der freieren Entwicklung
ohne Gewalt von Seiten des Königthums durchzuſetzen; allein es war
eben jene Philoſophie, welche dieſer Gewalt ihren ethiſchen Inhalt gab.
Sie war es, welche die Regierungen im Ganzen und das Amt im Ein-
zelnen für größere Ideen begeiſterte und den „Staat“ mit ſeiner ſitt-
lichen Macht über das Gewöhnliche und Tägliche erhob; ſie war es,
welche im reinen Rechtsſtudium und damit auch für die Schüler deſſelben,
welche am Ende im wirklichen Leben verwirklichen ſollten, was ſie an
der Univerſität gelernt, den Blick über die Definitionen und die Caſuiſtik
des herrſchenden Römiſchen Rechts erhob; ſie war es, welche in das
„Regiment“ jener Zeit das Bewußtſein der Verantwortlichkeit dafür
hineinlegte, daß die innere Entwicklung der Staaten, die allerdings in
ſeine Hand gegeben war, nunmehr auch wirklich vorwärts gehe. Und
es war wohl als ein Segen zu betrachten, daß die Verwaltungslehre
auf dieſe Weiſe mit der Rechtsphiloſophie untrennbar verſchmolzen er-
ſchien, ja daß im Grunde die Rechtsphiloſophie faſt nichts als
rationelle Verwaltungslehre war. Denn eben nur dadurch
ward dem Juriſten eine Vorſtellung von dieſer Verwaltungslehre bei-
gebracht und die Bahn für dieſelbe und ihre ſelbſtändige Entwicklung
geebnet. Der Hauptvertreter dieſer Richtung war Chriſtian Wolf.
Nur die Unbekanntſchaft mit Weſen und Inhalt der Verwaltungslehre
macht es erklärlich, daß man dieſen ſo hochbedeutenden und verdienten
Mann ſo wenig beachtet und verſtanden hat, während ſein Einfluß ſo
groß war, daß man wenige finden dürfte, die ihn übertroffen. Er war
eben kein dialektiſcher Philoſoph; aber er war im vollen Sinn des Wortes
[15] der Mann des rationellen Fortſchrittes, und für dieſen hat er ſehr
viel geleiſtet. Man kann unbedenklich ſagen, daß ſeine Gedanken die
ganze Staatswiſſenſchaft des vorigen Jahrhunderts bis auf Kant be-
herrſcht haben. Und den Beweis dafür liefert eben die zweite Hälfte
deſſelben.

Das Charakteriſtiſche dieſer zweiten Hälfte iſt es nämlich, daß ſich
in ihr die Verwaltungslehre aus ihrer Verbindung mit der Rechts-
philoſophie herauslöst, und zu einer [ſelbſtändigen] Wiſſenſchaft wird.
Man nannte aus einer Reihe von hiſtoriſchen Gründen dieſe neue
Wiſſenſchaft die „Polizeiwiſſenſchaft.“ In der That war ſie aber
nichts als die, aus dem alten Jus naturae herausgenommene Verwal-
tungslehre. Die Hauptträger dieſer neuen Bewegung waren Juſti
und Sonnenfels, zwei Männer, deren Namen die Nachwelt ſtets
mit hoher Achtung nennen wird. Beide, und mit ihnen die Schaar
der Kleineren, ſtehen unverhohlen und mit vollem Bewußtſein auf dem
eudämoniſtiſchen Standpunkt. Der Unterſchied von der alten admini-
ſtrativen Rechtsphiloſophie liegt dabei weſentlich in dem Weglaſſen der
abſtrakten ethiſchen Begründung der Staatsidee. Die neue „Polizei-
wiſſenſchaft“ nimmt den eudämoniſtiſchen Standpunkt als ausgemacht
an, und geht ſofort auf die einzelnen Gebiete der Verwaltung ein. Die
Behandlung iſt eine einfache, klare und objektive, aber dafür auch zum
Theil ſehr kalte, oft langweilige und im Kleinen pedantiſche. Die eigen-
thümliche Wärme, die gehobene Stimmung des Ganzen, welche ſich
durch das Bewußtſein einer großen Weltanſchauung auch dem Einzelnen
mittheilt, fehlt; die trefflichſte Abſicht vermag das nicht zu erſetzen; es
iſt bei aller Tüchtigkeit ſtets das Gefühl da, als ob die geiſtige Initiative
dem Ganzen mangle und als ob daſſelbe zwar breiter, aber nicht
tiefer werde; es iſt eben kein Gegner mehr vorhanden, mit dem
das Ganze zu kämpfen hat, und man ſieht es der geiſtigen Phyſiogno-
mie dieſer Werke an, daß ſie die leichtere Mühe haben, ein für ſie ent-
ſchiedenes Princip anzuwenden, als es aufzufinden. Dabei iſt es kein
Zweifel, daß Sonnenfels höher ſteht als Juſti. Bei Juſtis Arbeiten
ſieht man auf jeder Seite mehr den Profeſſor als den Staatsmann;
es iſt ſchon etwas darin, das an das Paragraphenthum der damaligen
und gegenwärtigen Kathederliteratur erinnert; er ſchreibt mehr für den
Zuhörer als für den Leſer. Sonnenfels dagegen iſt in ſeiner Be-
handlung viel freier, in ſeiner Diktion leichter. Man ſieht daß er
aus dem Leben und für das Leben ſchreibt. Er hat viel weniger Sorge
für das Einzelne, und iſt viel mehr erfüllt von der Wahrheit und dem
Werthe des Ganzen, als Juſti. Es liegt nahe, den Grund dieſes Unter-
ſchiedes mehr in der Stellung dieſer beiden Männer, als in ihrer
[16] Perſönlichkeit zu ſuchen; aber es iſt jedenfalls nicht richtig, wenn Mohl und
Funk jenen bezeichnenden Unterſchied ganz zu übergehen. Während nun
dieſe beiden Männer die Mitte des vorigen Jahrhunderts beherrſchen,
tritt am Ende deſſelben eine dritte bedeutende wiſſenſchaftliche Erſchei-
nung auf, die den Uebergang zu der folgenden Epoche des Rechtsſtaats
bildet und die erſte abſchließt. Das iſt Günther Heinrich von
Berg, ein Mann, ohne deſſen Werk eine Geſchichte der Polizei und der
Polizeiwiſſenſchaft nicht denkbar iſt, und der nach Gelehrſamkeit und
Geiſt als würdiger Nebenbuhler neben den Moſer und Möſer dieſer
Epoche ſteht. Berg iſt der erſte, und er iſt bis jetzt darin nirgends
übertroffen, der das poſitive Verwaltungsrecht vom allgemeinen Stand-
punkt der eudämoniſtiſchen Weltanſchauung zu verarbeiten unternahm,
während er zugleich ſchon die große Frage der folgenden Epoche, wie
weit denn das Recht der „Polizei“ gehe, mit in ſeine Arbeit aufzuneh-
men verſtand. Er iſt der Mann, der ernſtlich die Unterſuchung über
das was „Polizei“ iſt, wiſſenſchaftlich behandelt, und der daneben
zuerſt die Idee verfolgte, das geſammte geltende Verwaltungs- oder
Polizeirecht Deutſchlands als ein Ganzes darzuſtellen. Und das war
denn zugleich der Grund, weßhalb ſeine Arbeit, obwohl in der Form
eine freie und zum Theil mit der Beredſamkeit des Herzens geſchriebene,
und im Inhalt reicher, gelehrter und zuverläſſiger als irgend eine andere,
dennoch die Fähigkeit nicht beſaß, die Grundlage einer neuen feſten Ge-
ſtalt der Verwaltungslehre zu werden. Denn Berg hatte keinen Be-
griff vom Staat, ſondern nur eine Ueberſicht über die adminiſtrativen
Aufgaben deſſelben. Er hält zwar das eudämoniſtiſche Princip feſt,
aber er hat, am Ende des vorigen Jahrhunderts ſchreibend, doch ſchon
die Ueberzeugung gewonnen, daß es nicht ausreicht. Er weiß, daß der
Staat ſehr viel für das Wohl thun kann und ſoll; allein er beginnt
auch ſchon zu erkennen, daß es vom Uebel iſt, wenn er zu viel thut.
Er hat daher keinen feſten Leitfaden in der gewaltigen Maſſe des
Stoffes, die ihm in allen möglichen Reichstagsabſchieden, Geſetzen, Ver-
ordnungen, Erlaſſen, entgegen kommt. Er fühlt, daß er das Princip
der bisherigen bevormundenden Verwaltung erſchüttert, aber er hat
doch kein rechtes neues an ſeine Stelle zu ſetzen. Die eudämoniſtiſche
Syſtematik iſt durch die größeren Ideen der Kantſchen Philoſophie ab-
geblaßt und zweifelhaft geworden, allein die letztere hatte dabei nicht
die Fähigkeit ein neues Syſtem zu geben. Das eudämoniſtiſche Princip
der Wohlfahrt des Staats war zu poſitiv; das neue des Rechtsſtaats
war für einen Mann der Verwaltung zu negativ. Jenes gab dem
Staat zu viel Aufgaben, dieſes gab ihm zu wenig. Er fürchtete das
erſtere im Namen der individuellen Freiheit, die er kennt und vertritt,
[17] aber das letztere genügt ihm nicht für den Stoff, für die mächtige nach
Ordnung und höherer Einheit drängende Maſſe von Thatſachen der innern
Verwaltung, die er darſtellen ſoll. Man ſieht, wie er in dieſem Gegen-
ſatz den einzigen Ausweg ergreift, der ihm bleibt. Er läßt das Princip,
das Syſtem, die reine Theorie liegen, und faßt die „Polizeiwiſſenſchaft“
wie auch er die Verwaltungslehre nennt, als eine Maſſe einzelner
Fragen auf, die jede für ſich ihre Aufgabe und ihr Princip habe,
und daher in lauter einzelnen zuſammenhangsloſen Abſchnitten behan-
delt werden ſollen. Das iſt nicht eigentlich ein Fehler; es iſt vielmehr
der Ausdruck der ganzen damaligen Zeit, und von ihm aus entſteht
daher jene Vereinzelung aller, auf die Verwaltung bezüglichen
Arbeiten, die noch unſere Gegenwart charakteriſirt und die jene Verſchmel-
zung der alten Polizeiwiſſenſchaft mit den „Cameralwiſſenſchaften“ mög-
lich machte, die ſich dann in Schmalz und im großen Maßſtabe im
Baumſtark Geltung verſchafft, eine Verſchmelzung, bei der man zuletzt
zu der Anſicht kommt, welche auch jetzt noch viele haben, daß es ſich
bei allem was Polizei oder Verwaltung heißt, nicht um Wiſſenſchaft
ſondern um Kenntniſſe handelt. Es iſt von größtem Intereſſe, dieß
weiter zu verfolgen; aber freilich muß als Grundlage die Charakteri-
ſirung des Weſens der zweiten großen Geſtalt dieſer Entwicklung, der
Idee des Rechtsſtaats und ihres Einfluſſes ſpeziell auf die Verwal-
tungslehre dargelegt werden.

Um dieſe Bedeutung des Rechtsſtaats, der wie der Wohl-
fahrtsſtaat der eudämoniſtiſchen Epoche eine der großen Thatſachen
des geiſtigen Lebens überhaupt iſt, und der namentlich für die Polizei-
wiſſenſchaft von entſcheidender Bedeutung ward, richtig zu beurtheilen,
muß man allerdings das Verhältniß des Wohlfahrtsſtaats zu dem alten
Recht und der ſtändiſchen Ordnung der Geſellſchaft einerſeits und dem
neuen Recht der ſtaatsbürgerlichen Ordnung anderſeits ſich vergegenwär-
tigen. Den Ausdruck dieſes Verhaltens aber bildet eine Geſtaltung des
Staatsweſens, welche wir als Uebergang von der erſten Staatsidee zur
zweiten den Polizeiſtaat nennen kann. Wir wollen verſuchen, ſeine
hiſtoriſche Stellung hier zu charakteriſiren.

3) Der Polizeiſtaat.

Das Recht der ſtändiſchen Epoche beſtand trotz der Obrigkeits- und
Wohlfahrtstheorie noch ungeſchmälert am Ende des vorigen Jahrhun-
derts fort. Allerdings begriff die Verwaltung vollkommen, daß alle
ihre Thätigkeit einem ſolchen Rechtsſyſtem gegenüber nicht zu einem
entſcheidenden Einfluß gelangen würde; auf allen Punkten, wo die
Stein, die Verwaltungslehre. II. 2
[18] Organe derſelben für das wahre, und zum Theil von ihnen recht gut
verſtandene Wohl des Volkes einſchreiten wollten, traten ihnen die
rechtlichen Hemmniſſe entgegen, die auf dem Rechtstitel der Privilegien
und ſtändiſchen Unterſchiede beruhten. In der That erſchien dadurch
alles, was jene eudämoniſtiſche Theorie lehrte, im Grunde als ein leeres
Wort; ſie hätte gerne das Beſte gewollt, aber ſie beſaß nirgends die
Kraft es wirklich durchzuführen. Das wirkliche Leben, allenthalben von
dem ſtändiſchen Recht gebrochen, beſchränkt, unfrei gemacht und daher
in einer unſerer Zeit faſt unverſtändlich [gewordenen] Auflöſung begriffen,
ſprach den ſchönen Lehren Hohn, die von der Schule gepredigt wurden,
und während der Juriſt in den Vorleſungen über Rechtsphiloſophie
und Polizeiwiſſenſchaften hörte, was er zu thun habe, um das Volk
glücklich zu machen, lernte er in den juriſtiſchen Büchern und Collegien
die Grundſätze der Anerkennung der beſtehenden Rechte, der Heiligkeit
derſelben, der Unverantwortlichkeit der Unterſchiede und der Privilegien,
die es ihm principiell unmöglich machten, jene ſchönen Lehren in der
Wirklichkeit zur Geltung zu bringen. Das war ein tiefer Widerſpruch,
und dieſer Widerſpruch ward um ſo lebendiger gefühlt, je näher die
neue Zeit rückte. Aber ſeine Löſung lag nicht in der Philoſophie des
Wohlfahrtsſtaats mit ſeinem breiten, zum Theil pedantiſchen Wohl-
wollen. Das weſſen die Zeit bedurfte, war vor allem Klarheit über das
Verhältniß des Staats zum Recht, die Beantwortung der Frage nach
der rechtbildenden, rechtſchaffenden Kraft im Staate. Es kam nicht
darauf an zu wiſſen, welche Maßregeln gut ſeien, ſondern vielmehr
darauf zu wiſſen, mit welchem Recht man ſie gegenüber dem beſtehen-
den Rechte durchführen könne. Und ſchon in der Mitte des vorigen
Jahrhunderts war es klar geworden, daß dieſe Frage, um welche ſich
nunmehr alle andern drehten, nicht mehr in dem Gebiete der Verwal-
tung, ſondern vielmehr in einem ganz andern Gebiete zur Beantwor-
tung gelangen mußte. Dieß andere Gebiet aber war die Lehre von
der Verfaſſung. Und ſo geſchah es naturgemäß, daß die ganze
Rechtsphiloſophie eine ganz neue Richtung bekam und für dieſe neue
Richtung eine ganz neue Grundlage forderte. Hatte die Hobbes’ſche
Theorie gefragt, was der Staat ſei und ob er überhaupt ſein ſolle,
hatte die Wohlfahrtstheorie gefragt, was er zu thun habe, ſo fragte die
neue Theorie vielmehr, wie in ihm die Rechtsbildung, die Bildung ſei-
nes Willens, die Geſetzgebung, geordnet werden müſſe. Die ganze
alte bisherige Arbeit der Rechtsphiloſophie erſchien neben dieſer Frage
als werthlos; man bedurfte eines neuen Princips, einer neuen Idee des
Staats; und dieſe Idee war die der Freiheit auf Grundlage der Ver-
faſſung.

So wendete ſich der Gang der Dinge von dieſer Seite von der
bisherigen Anſchauung der Verwaltung des Staats, von dem gutmüthigen
aber beſchränkt gebliebenen Wollen und Wünſchen ab, und begann eine
neue Richtung, die gegen das Alte nicht bloß gleichgültig, ja negativ
war, ſondern es auch ſein mußte. Und mit ganz gleichem Reſultat tritt
eine zweite, wenn auch faſt diametral verſchiedene Erſcheinung im geiſti-
gen Leben des Volkes neben jener erſten auf.

Jene Idee der ſtaatsbürgerlichen Freiheit, jene Bewegung nach
Selbſtändigkeit und Selbſtbeſtimmung war eigentlich in jener Zeit kei-
neswegs etwas Neues. Sie hat vielmehr von jeher die Grundlage
des ganzen germaniſchen Lebens gebildet; ſie begleitet die ganze Ge-
ſchichte deſſelben; ihre Heimath war im Grunde keineswegs bloß, wie
man zu lehren gewöhnt iſt, die Stadt, ſondern auch der Herr auf dem
Lande zeigt uns in ſeinem ſtolzen Unabhängigkeitsſinn den Grundcharak-
ter eines Volksſtammes, der es ſchwer erträgt, beherrſcht zu werden, und
der auch das Gute von ſich ſtößt, wenn es ihm von fremder Gewalt
befohlen wird. Nun aber lag es im Weſen gerade jener Wohlfahrts-
theorie, im Bewußtſein daß ſie das Gute und Heilſame wolle, daſſelbe
ohne Rückſicht auf die freie Wahl und Selbſtbeſtimmung der Staats-
angehörigen auch durchzuſetzen. Sie drängte ſich daher dem Volksleben
auf; ſie verlor das Verſtändniß ſeiner Eigenthümlichkeiten, ſeiner Beſon-
derheiten, ſeiner Intereſſen; ſie hatte nie und nirgends die Fähigkeit,
den Mangel an Bildung, die einſeitige Richtung, den traditionellen
Werth, der die letztern begleitet, in Anſchlag zu bringen; ſie verſtand
endlich nicht, die örtlichen Verhältniſſe und ihre Anforderungen, ob ſie
nun äußerlich rein local auftraten, oder ob ſie ſich durch Jahrhunderte
lange Einwirkung zu formellen Rechtsſätzen kryſtalliſirt hatten, gelten zu
laſſen. Sie wollte immer daſſelbe, weil das Gute und Nützliche in
der ſich ſelbſt gleichen Theorie immer daſſelbe iſt, und ſie war ja die
Dienerin des an ſich Guten und Nützlichen. Sie wollte es unbedingt und
unabhängig von der freien Zuſtimmung des Volkes, denn das Gute
kann und ſoll nie von der Willkür derjenigen abhängig ſein, für die
es zu gelten hat. Sie ſtellte ſich daher dem Volksleben äußerlich, als
eine ihm fremde, von ihm gar nicht verſtandene Gewalt gegenüber; ja
ſie ging in ihrer Conſequenz ſo weit, gegen dieſes Verſtändniß geradezu
gleichgültig zu ſein. Sie wollte für das Wohl des Volkes ſorgen, aber
nicht wie die Natur es thut, welche dem Wohlſein die Bedingungen
bietet und dann es dem Menſchen überläßt, ſie zu benützen, ſondern
wie der Vater, der ſeinen Kindern befiehlt, dasjenige zu thun, was
nach ſeiner Ueberzeugung ihnen heilſam iſt. Sie wollte die Völker im
Ganzen wie im Einzelnen zwingen, glücklich zu werden. Und das
[20] war es nun, was durch ſeine Ausführung im Einzelnen zuletzt den
Charakter jener eudämoniſtiſchen Verwaltungslehre im Ganzen umge-
ſtaltete. Die theoretiſchen Grundſätze der erſteren, die noch unter Pufen-
dorf und Wolf als Philoſophie erſchienen, werden namentlich im erſten
Jahrhundert zu ſehr poſitiven Vorſchriften und Maßregeln. Der Wohl-
fahrtsſtaat wird eine Zwangsanſtalt für das Glück der Völker,
negativ, indem es die letztern vor allem ſchützt, was die Eudämonie
für gefährlich hält, poſitiv, indem es ihnen gebietet, was als nützlich
erkannt wird. Und in dieſer von den Lehrkanzeln herabſteigenden, in
allem Kleinen groß, gegenüber allem Schwachen ſtark, immer aber unbe-
rufen und ohne Dank das „Gute“ und das „Wohl“ durch ſeine Zwangs-
organe vollziehenden Geſtalt wurde aus dem theoretiſchen Wohlfahrts-
ſtaat der praktiſche Polizeiſtaat.

Das iſt der Sinn und der innere, organiſche Begriff des vielbe-
ſprochenen Polizeiſtaates, der dem Rechtsſtaat voraufgeht. Nie hat eine
Staatsidee Beſſeres gewollt, nie hat ihr Wollen und Thun ſo viel Wider-
ſtand gefunden und nichts iſt leichter begreiflich, als dieſer Widerſpruch des
Polizeiſtaats. Dieſen Widerſpruch aber ertrugen die Germanen nicht.
Und doch hätten ſie ihn vielleicht lange ertragen, wenn jener Staat
als Wohlfahrtsanſtalt ſeine mächtige Hand noch an die großen und
entſcheidenden Bedingungen des Fortſchrittes, die Gleichheit des Rechts
und die Aufhebung der Privilegien gelegt hätte. Allein dieſe waren
für ihn unantaſtbar, und die Völker ſahen daher jenen Wohlfahrtsſtaat
nur da thätig, wo er im Namen des Volkswohls unbequem ward, ohne
das Ganze zu fördern, im Einzelnen und Kleinen, im täglichen Leben,
in den Sitten und Gewohnheiten, oft den harmloſen, faſt immer den
unbedeutenden Dingen, während in den großen Fragen dieſe Theorie
in den Hintergrund trat und dem poſitiven, hiſtoriſchen Rechte ſeinen
Lauf ließ. Das mußte ihr den Boden unter den wankenden Füßen
nehmen. Zu dem Bewußtſein von der Unfähigkeit derſelben, auf den
für die Entwicklung entſcheidend gewordenen Punkten auszureichen, trat
allmählig der Widerwille, einer Gewalt im Kleinen unterworfen zu ſein,
die im Großen nicht helfen wollte oder konnte. Der ganze Standpunkt
war unhaltbar geworden. Die Zeit war vorbei. Eine neue geiſtige
Welt begann ſich zu regen. Und es wird jetzt klar ſein, weßhalb die-
ſelbe, indem ſie ſich poſitiv der Verfaſſungsfrage in die Arme warf,
negativ die ganze alte Verwaltungslehre als „Polizeiwiſſenſchaft“ von
ſich wies. In der jetzt folgenden Epoche kehrte ſich daher das alte
Verhältniß geradezu um. Statt daß bisher der Schwerpunkt der Staats-
wiſſenſchaft in der Verwaltung gelegen und die Verfaſſung von der-
ſelben geradezu ausgeſchloſſen war, ward jetzt in der neuen Zeit die
[21]Verfaſſung als eigentliche Staatswiſſenſchaft betrachtet, und
die ganze Verwaltungslehre faſt ganz ausgeſchloſſen.

4) Der Rechtsſtaat und ſein Verhältniß zur
Verwaltungslehre.

Das nun iſt Weſen und Richtung des Uebergangs in die Staats-
wiſſenſchaft zu der Epoche, die wir als die des Rechtsſtaates bezeichnen.
Auch dieſer Begriff des Rechtsſtaates iſt ein urſprünglich deutſcher, und
kann nur aus den hiſtoriſchen Elementen der obigen Entwicklung ganz
verſtanden werden. Der Grundgedanke deſſelben iſt der, daß die geltende
Ordnung des ſtaatlichen Lebens, und alſo auch die der Verwaltung,
nur nach dem Rechte, das durch den organiſirten Staatswillen geſetzt
iſt, beſtimmt werden kann. Die Vorausſetzungen deſſelben aber ſind bei
näherer Betrachtung doppelt, und daher die doppelte Bedeutung, welche
jenes Wort hat. Zuerſt ſoll als Staatswille nur derjenige betrachtet
werden, der durch das geſetzlich anerkannte Organ deſſelben beſtimmt
iſt. Die Lehre von den Grundſätzen aber, nach denen eben dieſes Organ
ſich in freier Weiſe bildet, iſt die Verfaſſungslehre. Es iſt hier nicht
der Ort, die Entwicklung der Ideen zu verfolgen, welche an Wort und
Umfang der „Verfaſſung“ mitgearbeitet haben. Wir ſetzen ſie und ihre
Geſchichte als bekannt voraus. Zweitens aber erzeugte eben jenes be-
ſtändige Eingreifen der bisherigen obrigkeitlichen Gewalt den Grundſatz,
daß zwiſchen dem freien Individuum und dem Staate eine feſte, auch
von der Staatsgewalt unantaſtbare Grenze beſtehe, deren Unverletz-
lichkeit eine der großen Vorausſetzungen aller bürgerlichen Freiheit ſei, und
daß der Staat als Träger und Pfleger der Rechtsidee eben vor allem
dieſe Grenze zu wahren habe. In der Heilighaltung dieſer Grenze,
dieſer Unverletzlichkeit des „freien“ Individuums liege das eigentliche
Weſen des „Rechtsſtaats.“ Es iſt klar, daß dieſer Gedanke die natür-
liche, negative Conſequenz des bisherigen Verhaltens der „Obrigkeiten“
und namentlich der aus der alten Rechtsphiloſophie hervorgegangenen
Willkür derſelben gegenüber dem Einzelnen war. Es war das Ganze
kein neues Princip; allein es war der juriſtiſche Ausdruck einer in neuer
und friſcher Kraft auftretenden Idee, der Idee des ſelbſtändigen Staats-
bürgerthums. Es enthält an ſich zwar gar kein Element für die Auf-
gaben der innern Verwaltung als ſolche, wohl aber lag in ihm ein
mächtiger Keim für die Organiſirung ihrer praktiſchen Thätigkeit; und
dieſer war es, der ihm zunächſt die Anerkennung in den neuen
Bewegungen ſicherte.

Es iſt aber nothwendig, ſich dieſe Verhältniſſe als Ganzes zu denken.
[22] Die vollkommenſte Ausbildung jener Idee der individuellen Selb-
ſtändigkeit nämlich konnte die Nothwendigkeit nicht aufheben, vermöge
der Staatsgewalt in die Rechtsſphäre des Einzelnen einzugreifen; das
Weſen des individuellen Rechts kann das Weſen des Staats nicht auf-
heben. Auch war das im Grunde für die Idee des Rechtsſtaats nie
die Frage. Es kam daher jetzt auf etwas anderes an. Es kam
darauf an, das Princip für das Verhältniß zwiſchen Verwaltung und
Verfaſſung und dem Rechte des Einzelnen in der ſtaatsbürgerlichen
Selbſtändigkeit zu finden. Und es iſt von entſcheidender Bedeutung,
dieſes feſtzuſtellen. Daſſelbe aber war ziemlich einfach. Die Grenze
für das Eingreifen der Verwaltung in die Lebensſphäre des Einzelnen
ſoll künftig nicht in Willkür und Wohlmeinen, ſondern in dem ver-
faſſungsmäßigen Geſetze liegen. Das war der erſte, gleich an-
fangs ziemlich klare Gedanke des Rechtsſtaates. Der zweite aber, ſeiner-
ſeits hervorgegangen aus dem Elemente der Selbſtändigkeit jenes Ein-
zelnen war der, daß dieß Eingreifen der Verwaltung in das Leben der letz-
tern ſo weit als möglich durch freie, geordnete Thätigkeit der Einzelnen
ſelbſt, und nicht mehr durch die als äußerlich, ja als feindlich daſtehend
gedachte Gewalt des Amtes vollzogen werden ſolle. Dieſe geordnete
Thätigkeit der Einzelnen aber für die Verwaltung nennen wir eben die
Selbſtverwaltung und das Vereinsweſen. Und ſo erzeugte die
Idee des Rechtsſtaats naturgemäß, wenn auch langſam und unſicher,
als ihre poſitive Conſequenzen das, womit der Wohlfahrtsſtaat ſich
nie beſchäftigt hatte und womit der Polizeiſtaat ſich nicht beſchäftigen
konnte, die großen Principien der Selbſtverwaltung und des Vereins-
weſens. Das iſt der Inhalt des Rechtsſtaats in ſeiner Beziehung zur
Verwaltungslehre.

Es wird jetzt, denken wir, klar ſein, wenn wir das Bisherige zu-
ſammenfaſſend ſagen; daß der Wohlfahrtsſtaat den Inhalt der Ver-
waltung oder die eigentliche Verwaltungslehre (des Innern),
der Rechtsſtaat dagegen die Lehre von der vollziehenden Gewalt
begründet hat.

Wenn man nun auf Grundlage der bisherigen Darſtellung die
Lage überblickt, in welche die alte Verwaltungslehre als Polizeiwiſſen-
ſchaft mit dem Beginn unſers Jahrhunderts gekommen, ſo iſt dieſelbe
allerdings leicht zu bezeichnen.

Einerſeits nämlich, ſchließt das einſeitig aufgefaßte Weſen des
Rechtsſtaates — und einſeitig iſt jede neuentſtehende Bewegung, ge-
wöhnlich in dem Grade mehr, je nothwendiger ſie iſt — eigentlich jedes
Syſtem, ja beinahe jedes Verſtändniß der Verwaltungslehre geradezu
aus. Der Rechtsſtaat macht das Weſen des Rechts zum Weſen des
[23] Staats, das Recht aber iſt die Gränze der Selbſtändigkeit des Indivi-
duums gegenüber dem Andern, ſei es der Staat, ſei es der Einzelne.
Andererſeits iſt die Verwaltung dagegen geradezu undenkbar, wenn eine
ſolche Gränze unbedingt aufrecht erhalten werden ſoll. Sie kann ohne
ein beſtändiges Opfer eines Theiles dieſer Selbſtändigkeit für das Leben
der Gemeinſchaft gar nicht gedacht werden. Sie kann es nicht in
Staatswirthſchaft und Rechtspflege; ſie kann es am wenigſten in der
innern Verwaltung. Aus dem Begriffe, dem Weſen, den
Forderungen des Rechts kann daher niemals ein Verſtänd-
niß oder gar eine Lehre der Verwaltung entſtehen; der
Begriff des Rechtsſtaats iſt geradezu unfähig, die Verwaltung in ſich
aufzunehmen oder ſie zu verarbeiten.

Wir müſſen nun das nachdrücklich betonen, weil ohne dieſen Satz
der gegenwärtige Zuſtand nicht verſtanden werden kann. Doch kam zu
demſelben ein zweites hinzu, und das lag in der bisherigen Geſchichte
des Ganzen. Das war die Abneigung, ja der Haß gegen die Polizei-
verwaltung und Polizeiwiſſenſchaft der vergangenen Epoche. Gerade
dieſe „Polizei“ war Grund und Form für jenes Eingreifen in das
individuelle Leben, das als der verletzendſte, wenn auch nicht als der
tiefſte Widerſpruch mit der neuen Rechtsidee des Staats, der Selbſtän-
digkeit des Staatsbürgerthums, erſchienen war. Die neue Staatsidee,
ſelbſt aber — der Rechtsſtaat — war ihrem innerſten Weſen nach der Polizei
fremd, ja feindlich, und wies dieſelbe und ihre Lehre in der neuen Ordnung
der Dinge praktiſch von ſich. So geſchah das, was in dieſer Beziehung
die Staatswiſſenſchaft unter der Herrſchaft des Rechtsſtaats charakteriſirt.
Die ganze Polizeiwiſſenſchaft oder Verwaltungslehre verſchwand mit
dem Anfang dieſes Jahrhunderts aus der Staatswiſſen-
ſchaft, und die Lehre vom öffentlichen Recht im Allgemeinen, ſpeciell
aber die Lehre vom Verfaſſungsrecht, trat an ihre Stelle.

Dieſe hochwichtige Thatſache, die eben ſo tief in die Theorie wie
in die Praxis eingriff, bedarf nun wohl einer etwas eingehenderen Er-
klärung; und obwohl es außerhalb unſrer Gränze liegt, die ſtaatlichen
Rechtsbegriffe zu unterſuchen, ſo müſſen wir doch darlegen, wie es mög-
lich war, daß eine Staatsidee ſich eine zeitlang ſelbſt zu genügen ver-
mochte, in welcher für die ganze Verwaltung und damit für das
ganze praktiſche Staatsleben weder ein ſyſtematiſcher Platz, noch ein
wiſſenſchaftliches Verſtändniß vorhanden war.

In der That nämlich hat unſre Zeit, wie ſie den Wohlfahrtsſtaat
kaum noch kennt, auch ſchon das Bewußtſein von dem eigentlichen leben-
digen Inhalt des Rechtsſtaats faſt verloren.

Die neueſte Zeit namentlich hat ſich unter dem ſog. „Rechtsſtaat“
[24] vorzugsweiſe das gedacht, was man einen juriſtiſchen Begriff des Rechts-
ſtaats nennen möchte, einen Zuſtand nämlich, der nichts enthält, als
einen fertigen Staat als ſelbſtändige juriſtiſche Perſönlichkeit auf der
einen, und den freien Staatsbürger auf der andern Seite, ſo daß der
Rechtsſtaat im Weſentlichen nur noch die juriſtiſche Ordnung des Ver-
hältniſſes beider zu einander, die Geſammtheit der Grundſätze über die
Unverletzlichkeit des Einen durch den Anderen feſtſtellen ſolle. Dieſe
ärmliche Auffaſſung des Staats gehört indeß nur der neueſten Zeit an,
und ihr Vertreter iſt bekanntlich Robert Mohl. Allein in Wahrheit iſt
das Verhältniß ein weſentlich andres. Die wahre Idee des Rechtsſtaats
iſt vielmehr eine höchſt großartige und ſelbſt erhabene, und nur durch
das Verſtändniß dieſer Idee wird es begreiflich, wie es für ſo viele
hochbedeutende, gelehrte und praktiſche Männer möglich war, der Ver-
waltung, des zweiten großen Theiles aller Staatswiſſenſchaft, während
fünfzig Jahren hindurch in einer Literatur zu vergeſſen, die doch auch
ihrerſeits eine eben ſo reiche als mächtige geweſen.

5) Die drei Grundformen der Auffaſſung des Rechtsſtaats.

Die große Frage über den Staat und ſeinen organiſchen Inhalt
war bekanntlich in der germaniſchen Welt aus der Frage entſtanden,
woher der Staat als perſönliche Gemeinſchaft des Einzelnen die ſittliche
Berechtigung nehme, den an ſich freien Einzelnen zu beſtimmen und
ihn ſich zu unterwerfen. Die Theorie des Hobbes hatte dieſe Berechti-
gung durch die Noth erklärt, welche aus dem Kriege Aller gegen Alle
entſtand. Der Wohlfahrtsſtaat gab dem Staat dieſelbe im Namen des
allgemeinen Fortſchrittes. Mit der ſtaatsbürgerlichen Geſellſchaft tritt
aber der Gedanke auf, daß das Weſen des Einzelnen die freie Selbſt-
beſtimmung, alſo das grade Gegentheil der über den Einzelnen
herrſchenden Staatsgewalt ſei. Dieſe freie Selbſtbeſtimmung der ein-
zelnen Perſönlichkeit konnte die neue Zeit unter keiner Bedingung auf-
geben. Eben ſo unmöglich war es, den Staat mit ſeinem Recht auf
Herrſchaft zu beſeitigen. Es galt daher jetzt, beide großen Elemente zu
vereinigen. Und jetzt tritt eine Arbeit ein, die in drei großen Formen
ſich bewegt, und die damit die drei Grundgedanken des ſog. Rechts-
ſtaats abgiebt.

Die erſte Form iſt die, daß der Staat dieß Recht der Herrſchaft
über den ſelbſtändigen Einzelnen dadurch gewinnt, daß der Wille des
Staats ſelbſt eben nichts anderes iſt, als der gemeinſame Wille aller
Einzelnen. Dieſe Gemeinſamkeit des Willens iſt es, welche den Wider-
ſpruch zwiſchen Staatsherrſchaft und bürgerlicher Freiheit läßt. Der
[25] erſte Vertreter dieſer Idee iſt bekanntlich Rouſſeau; nur daß ſein allge-
meiner Wille den Charakter und das Recht eines Vertrages behält, der
Contrat social, und daher beſtändig gelöst werden kann. Daß daher
im Grunde nicht bloß die Ordnung der Verfaſſung ſo gut wie jeder
Vertrag, ſondern eigentlich auch der Staat ſelbſt in jedem Augenblick
durch die Contrahenten, die Geſammtheit der Staatsbürger, aufgelöst
werden kann. Die Freiheit in der Rouſſeau’ſchen Staatsidee beſtand
daher weſentlich in dieſer Berechtigung der Staatsbürger, durch ihren
individuellen Willen über die Exiſtenz des Staats ſelbſt zu verfügen.
Von einer ſelbſtändigen Verwaltung war in derſelben natürlich keine
Rede; allein aus ihr folgte das große, der ganzen franzöſiſchen Revolu-
tion zum Grunde liegende Rechtsprincip, daß dieſe volonté générale
ohne alle Rückſicht auf beſtehende Rechte ſouverän ſei. Das war es,
deſſen man bedurfte; der Uebergang von dieſem Rechtsprincip der Ver-
waltung zum Inhalt derſelben fehlt gänzlich; allein das zweite Princip
der „Egalité“ wird dann maßgebend für alles, was die ſouveräne
„Liberté“ in der Verwaltung zu thun hat. Die Verfaſſung dagegen, die
Conſtitution, iſt dann die Ordnung, in welcher unter Zuziehung Aller
jener Vertrag geſchloſſen und dieß Recht der Maßregeln des Staats
für ſein neues Leben feſtgeſtellt wird; der Staat iſt hier in die Ein-
zelnen aufgelöst, die Freiheit verwirklicht ſich wie in den alten Repu-
bliken, in der Unterwerfung des Staats unter ſeine Bürger, die zur
rein numeriſchen Herrſchaft der Kopfzahl führt. Das iſt das Recht
des Vertragsſtaats.

Den deutſchen Denkern war der Widerſpruch, der in dieſer Auf-
faſſung der Freiheit lag, doch zu groß und zu greifbar. Bei ihnen
beginnt daher eine anders geartete Arbeit, um jene Frage zu löſen.
Die Deutſchen haben es nie begriffen, wie man den Staat auf den
guten Willen der Staatsbürger zurückführen und damit ὑστεϱον πϱο-
τεϱον aufſtellen könne. Sie ſuchten daher, und ſuchen noch jetzt jene
Berechtigung des Staats gegenüber der Freiheit des Einzelnen, ſtatt in
dem Vertrage des letzteren mit einem Etwas, das zuletzt doch erſt durch
eben dieſen Vertrag ins Leben gerufen werden ſoll, vielmehr im ſitt-
lichen Weſen des Staats ſelber. Der Staat iſt ihnen eben ſo
wenig ein Reſultat des Willens ſeiner Angehörigen, als der Einzelne
ein Reſultat ſeines eignen Körpers. Er iſt durch ſich ſelber da. Um
ihn zu begreifen, muß man das Weſen des geſammten geiſtigen Da-
ſeins erkennen. Es iſt ihnen daher, mögen ſie nun die Sache aus-
drücken wie ſie wollen, eine organiſche, daher von keinem Einzelnen
abhängige, durch irgend eine mehr oder weniger großartige Weltan-
ſchauung gegebene, alſo an und für ſich daſeiende, in ſich ſelbſt ruhende
[26] ſittliche Exiſtenz. Die Freiheit der deutſchen Anſchauung beſteht daher
nicht darin, daß der Staat erſt durch den Staatsbürger geſchaffen wird,
ſondern daß in dem ſittlichen Weſen des Staats die Gränze
der Gewalt deſſelben über dem Einzelnen oder ſein Recht liege.
Das Staatsrecht iſt der deutſchen Staatsphiloſophie daher ein ſitt-
liches Recht, erkannt durch die Philoſophie vom Weſen des Staats.
Und jetzt beginnt daher eine neue Epoche, deren Inhalt nicht mehr wie
beim Wohlfahrtsſtaat die praktiſche Verwaltungsaufgabe des Staats,
ſondern vielmehr der abſtrakte Begriff von Staat und Recht und ſeine
dialektiſche Deduktion iſt. Dieſe Entwicklung beginnt bei Kant, bei
dem der Staat eine Kategorie iſt; bei Fichte erſcheint jene Richtung
in der logiſchen Unmöglichkeit, den Staat dialektiſch durch einen Ver-
trag von Perſönlichkeiten zu begründen, deren Weſen und Freiheit darin
beſteht, an die Haltung ihres Vertrages nicht durch ſich ſelbſt gebunden
zu ſein; bei Hegel iſt der Staat ein immanentes, gegebenes Moment
des ſich entwickelnden Geiſtes, deſſen Daſein ſo wenig wie das irgend
eines anderen Begriffes eines Vertrages bedarf; bei Herbart iſt er
eine Thatſache, alſo kein Produkt; bei Kraus iſt er eine geiſtige Er-
ſcheinung; bei Haller iſt er eine göttliche Inſtitution; bei Stahl iſt
er ein aus der chriſtlichen Weltanſchauung fließendes ſittliches Daſein;
kurz man mag ſehen wohin man will, die deutſche Philoſophie hat den
Begriff des Vertragsſtaats gar nie in ſich aufgenommen. Aber
um ihn dennoch in ſeiner Oberherrlichkeit über den Einzelnen zu be-
gründen, mußte jetzt die Begriffsbeſtimmung und damit das Recht des
Staats aus den höchſten Begriffen der Weltanſchauung überhaupt ent-
wickelt werden. Jene deutſche Idee des Staats mußte ihre Berechti-
gung daraus ſchöpfen, daß ſie ſich als organiſches Moment einer ganzen
ethiſchen und philoſophiſch entwickelten Weltanſchauung darſtellte. Und
daraus folgte nun das, was die Staats- und Rechtsphiloſophie Deutſch-
lands ſeit dem Beginn dieſes Jahrhunderts charakteriſirt. Die Staats-
und Rechtsphiloſophie wird — wir ſagen geradezu unwillkürlich —
aus einer Lehre vom Inhalt des Staats zu einer philoſophiſchen
Deduktion des Staatsbegriffs, deren Grundlage bei den meiſten
wieder der den Staat wie das ganze übrige Leben umfaſſende Begriff
des Rechts iſt. Dieſer rechtliche Staatsbegriff iſt eben daher, den An-
forderungen ſeiner Zeit faſt unwillkürlich entſprechend, durchdrungen von
dem Gefühl, daß die Berechtigung des Staats, die Freiheit des Einzel-
nen zu beſchränken, auf der philoſophiſch-dialektiſchen Rich-
tigkeit des Rechts- und Staatsbegriffes beruhe. So er-
ſcheint der Rechtsſtaat als abſtrakte Staatstheorie, und der charakteri-
ſtiſche Unterſchied dieſer Zeit und der vorhergehenden zeigt ſich am beſten
[27] in Weſen und Inhalt der Rechtsphiloſophie. Während dieſelbe natur-
gemäß in der vorhergehenden Epoche im Grunde kaum etwas anderes
war als eine rationelle Verwaltungslehre, iſt ſie jetzt in das Gegentheil
umgeſchlagen. Sie iſt zu einem ganz abſtrakten philoſophiſchen Syſtem
geworden, das ſich als letztes und höchſtes Ziel die Aufgabe ſtellt, den
reinen Begriff von Staat und Recht zu entwickeln. Dieſer Idee
erſcheinen alle andern Punkte als untergeordnet; aber indem ſie ſich
mit dem nicht mehr beſchäftigt, was die Rechtspflege oder die innere
Verwaltung von ihr fordert, wird ſie dadurch im gewöhnlichen Sinne
des Wortes „unpraktiſch.“ Sie hat eine große, gewaltige Bedeutung;
aber ihre Bedeutung iſt eine begränzte. Ihr Auftreten in dem Gange
der Entwicklung, den wir gezeigt, iſt zwar ein ganz natürliches, aber
ihre Herrſchaft kann keine bleibende ſein. Sie hat tiefe Spuren im
deutſchen Geiſte hinterlaſſen; aber erfüllen konnte ſie ihn auf die Dauer
nicht. Denn wenn die Idee des Rechtsſtaats durch ſie für diejenigen
wohl begründet ward, die über denſelben philoſophirten, ſo löste ſie
keineswegs alle Fragen und Widerſprüche in dieſem Rechtsſtaat für die,
welche in ihm leben ſollten. Hier entſtand daher eine neue Bewegung
und eine dritte Geſtalt der letzteren.

Gerade dadurch nämlich, daß die höhere Wiſſenſchaft jetzt bei den
abſtrakten Fragen ſtehen blieb, ward ſie denen theils entfremdet, theils
überflüſſig, die nun im wirklichen Leben mit dem Staate zu thun, ſich
ihm zu unterwerfen, ihre Freiheit von ihm beſchränken zu laſſen hatten.
Denen half der „Begriff“ ſehr wenig. Der wirkliche Staat und ſeine
Vertreter acceptirten zwar das „Recht“ als Grundlage ihrer Berechti-
gung; aber das Recht war eben unbeſtimmt, unfertig, beſtritten. Die
neue Staatsgewalt, bis dahin nur in einem ſehr kleinen Theile Deutſch-
lands von einer Volsvertretung umgeben, zögerte daher keinen Augen-
blick, mit ihren Verordnungen und Verfügungen in das Geſammtleben
einzugreifen, und auf dieſe Weiſe einſeitig und im Einzelnen ein poſi-
tives öffentliches Recht zu bilden, das in Inhalt und Richtung gar
wenig Beziehungen zum „Begriff des Staats“ hatte, und deſſen Grund-
lage, wie es in dieſer Epoche der Staatenbildung ſehr natürlich war,
die zum Theil ganz rückſichtsloſe Unterwerfung des Einzelnen unter den
Staatswillen zur Folge hatte. Der alte Polizeiſtaat ging daher trotz
der neuen Rechtsphiloſophie keinesweges unter; er lebte in viel größeren,
ernſtern Verhältniſſen auf, und läßt jetzt die Unb[e]quemlichkeiten, die er
für den Einzelnen mit ſich bringt, in dem Gefühle der Gefährdung viel
höherer und mächtigerer Intereſſen zurücktreten. Der Unterſchied dieſer
Epoche von der des vorigen Jahrhunderts lag weſentlich nur darin, daß
die Staatsgewalt ſich nicht mehr ſo ſehr in die kleinen, rein individuellen
[28] Angelegenheiten des täglichen Lebens miſchte; die großen Fragen des
Staatslebens unterwarf ſie dagegen ziemlich rückſichtslos ihrer eignen
und einſeitigen Entſcheidung, namentlich in Deutſchland. Gegen dieſe
Bewegung nun, welche die individuelle Selbſtändigkeit und die bürger-
liche Freiheit ernſtlich zu bedrohen ſchien, ſuchte die Wiſſenſchaft ſowohl
als die Praxis einen Halt; und dieſen Halt fanden beide in derjenigen
Auffaſſung des Staats, welche denſelben als ſelbſtändiges und damit
berechtigtes Individuum dem Einzelnen als einem nicht weniger
ſelbſtändigen und berechtigten Weſen gegenüberſtellt. So entſteht der,
dem deutſchen Staatsleben gleichfalls eigenthümliche, in keiner andern
Sprache genau wiederzugebende Begriff des „Staatsbürgers“ und des
„ſtaatsbürgerlichen Rechts.“ Von ihm aus wird die Staatswiſſenſchaft
vor allen Dingen zu einer Wiſſenſchaft des Rechts der öffentlichen
Gewalten, zu einer Feſtſtellung der Gränze zwiſchen dem Staat und
dem Staatsbürger, und zu derjenigen Auffaſſung der ſtaatsbürgerlichen
Freiheit, welche die letztere in der rechtlichen Begränzung der
Staatsgewalt gegenüber dem einzelnen Staatsbürger er-
kennt. Auch dieſe Auffaſſung des Staats enthält denſelben als einen
„Rechtsſtaat;“ aber das Recht dieſer Staatsidee liegt nicht in dem
Rouſſeau’ſchen Recht auf Theilnahme am Staatswillen oder dem ver-
faſſungsmäßigen Rechtsſtaat; es beſteht auch nicht in der philoſophiſchen
Idee der ſittlichen Berechtigung des Staatsbegriffes, ſondern vielmehr
in dem Rechtsprincip, daß die Staatsgewalt gegenüber den Einzelnen
nur zu demjenigen berechtigt ſei, was die geltenden Beſtimmungen
wirklich zulaſſen. Es iſt daher die Idee des poſitiven Rechts-
ſtaats, die wir hier als dritte Geſtalt deſſelben beſtimmen, und die
bürgerliche Freiheit in demſelben iſt weder eine verfaſſungsmäßige noch
eine ideale, ſondern eine bürgerlich rechtliche, und damit vorwie-
gend negative Freiheit.

Das ſind die beiden großen Grundformen der deutſchen Staatsidee.
Die deutſche Wiſſenſchaft vom Staate, welche den Begriff der Verwal-
tung bisher nicht gekannt hat, hat daher auch den Zuſammenhang
beider nicht erkennen können. Sie hat ſich hier wie faſt in allen ihren
Arbeiten, welche verſchiedene Geſtaltungen des geiſtigen oder des materiellen
Lebens umfaſſen, in der beſchränkten Vorſtellung bewegt, daß es genüge,
das Verſchiedene neben einander zu ſtellen, und dieſe Zuſammenſtellung
für Vergleichung, das Nacheinander für eine Geſchichte zu halten. Das
Verſtändniß der Verwaltungslehre wird ſie zwingen, dieſen Standpunkt
gegen einen höheren zu vertauſchen. Wir können unſrerſeits den Inhalt
der Idee des Rechtsſtaats nicht weiter verfolgen. Allein es wird uns
eine Bemerkung geſtattet ſein, deren Begründung ſchon an ſich von
[29] Wichtigkeit werden dürfte. Die logiſch-ethiſche Idee des Rechtsſtaats
nämlich entſteht und wirkt namentlich in denjenigen Ländern, die bei
großer Volksbildung wenig verfaſſungsmäßige Freiheit haben. Der Be-
griff des Staatsbürgerthums und ſeines Rechts dagegen hat ſeine Hei-
math da, wo zwar die Verfaſſung beſteht, aber noch nicht zur wahren
Harmonie der Staatsgewalten ausgebildet, nur noch die rechtliche Form
des Kampfes zwiſchen Regierung und Volk abgibt. Daher iſt die Hei-
math der erſteren Geſtalt der Staatsidee der Norden Deutſchlands,
namentlich Preußen, die Heimath der zweiten Geſtalt der Süden, na-
mentlich Württemberg, und der eigentliche Träger und zum Theil
Schöpfer dieſer negativen Rechtsſtaatsidee iſt Robert von Mohl, wäh-
rend die Formulirung der, wir können nicht anders ſagen als „abſtrakten“
Verfaſſungsfrage weſentlich durch Rotteck gegeben, und durch Aretin
zu einer förmlichen Staatswiſſenſchaft ausgebildet ward. Doch gehört
die weitere Darſtellung dieſer Punkte einer andern Arbeit.

Wenden wir uns jetzt aber der Idee der Verwaltung wieder zu,
ſo wird, glauben wir, die Beantwortung der Frage leicht, welche Stel-
lung in dieſer Epoche die innere Verwaltungslehre finden
müßte.

In der That nämlich war in jener Auffaſſung für die letztere gar
kein Raum. Wir haben geſagt, daß jede Verwaltungslehre nur als
Conſequenz und Ausdruck einer Geſammtauffaſſung des Staats erſchei-
nen kann. Der Rechtsſtaat aber in allen ſeinen drei Formen enthält gar
keine Anknüpfung für das Weſen und den Inhalt der innern Verwaltung.
Er will das Recht. Das iſt die Gränze zwiſchen den ſelbſtändigen
Perſönlichkeiten; die Verwaltung dagegen geht im Namen der Geſammt-
entwicklung eben über dieſe Gränze hinaus. Die Abneigung gegen die
polizeiliche Gewalt fand daher in dieſem Begriff einen treuen Verbün-
deten, und ſo wird es erklärlich, daß mit dem Anfang dieſes Jahrhun-
derts die eigentliche Verwaltungslehre aus der geſammten
Staatswiſſenſchaft ſowohl in der Literatur als auf den
Univerſitäten geradezu verſchwindet und alle Theorie und
alles Nachdenken über dieſelbe von Philoſophie, conſtitutionellen Fragen
und juriſtiſchen Kämpfen gegen das Verwaltungsrecht abſorbirt wird.

Natürlich nun konnte man trotzdem des Inhaltes der Verwal-
tungslehre, oder wie man ſie unglücklicher Weiſe noch immer nannte,
der „Polizeiwiſſenſchaft“ doch nicht ganz entbehren. Man mußte ſie in
irgend einer Form aufnehmen. Und jetzt ſehen wir daher eine Reihe
von Erſcheinungen auftreten, welche, äußerlich in keiner Beziehung zum
Begriffe des „Rechtsſtaats,“ dennoch die Stellung enthalten, in welche
eben durch jene Idee die Verwaltungslehre gedrängt wird. Von dem
[30] leitenden und herrſchenden, ihre Einheit ſetzenden Begriff verlaſſen, tritt
ein Zuſtand der inneren und äußeren Auflöſung der Verwal-
tungslehre in lauter einzelne Theile und Richtungen ein,
denen der Mangel eines Begriffes der Verwaltung überhaupt und eben
ſo ſehr der Mangel eines für das ganze Gebiet gültigen Princips ent-
ſpricht, in welchem ſogar das Bewußtſein von dem Mangel der wiſſen-
ſchaftlichen Auffaſſung der Verwaltung verſchwindet, und nur ſehr
unvollkommen erſetzt wird durch das Streben jeder Richtung, für ſich
das ihrige thun zu wollen. Es wird wohl unabweisbar ſein, dieſe Epoche,
in der wir uns noch befinden, in ihren einzelnen Haupterſcheinungen
zu charakteriſiren, und dann die verſchiedenen Richtungen der Theorie
zu bezeichnen, in die ſich die Verwaltung, der ihr Haupt, die Staats-
idee, fehlt, aufgelöst hat. Erſt damit glauben wir, wird der Verſuch,
Staat und Verwaltung wieder in ihren ethiſchen und logiſchen Zuſam-
menhang als Grundlage der ganzen Verwaltungslehre zu bringen, als
ein berechtigter, ja als ein nothwendiger erſcheinen.

6) Das Schickſal der Verwaltungslehre in dieſer Epoche
bis auf die Gegenwart.

Wir haben mit dem Folgenden den nicht leichten Verſuch zu machen,
gegenwärtige Dinge hiſtoriſch, das iſt als der Vergangenheit angehörig,
darzuſtellen. So viel ſich auch dagegen ſagen läßt, ſo können wir es
dennoch nicht vermeiden. Wir ſind der innigſten Ueberzeugung, daß in
der innern Verwaltungslehre der Schwerpunkt aller Staatswiſſenſchaft
liegt; bei dem gegenwärtigen Zuſtand derſelben iſt kaum eine Kenntniß,
geſchweige denn ein Verſtändniß möglich; wir müſſen deshalb, wollend
oder nicht, ihn als einen bereits überwundenen behandeln. — Und am
Ende wird ja doch auch der Werth, den jene Beſtrebungen haben, nicht
dadurch aufgehoben, daß er nicht immer derſelbe bleibt. Auch unſrer
Auffaſſung wird die Zeit kommen, in der ſie von größeren Gedanken
und Thatſachen weit überragt werden wird. Und ſo ſtehen wir nicht
an, unſer Urtheil über ganze Gebiete der gegenwärtigen ſtaatswiſſen-
ſchaftlichen Literatur beſtimmt zu formuliren.

Wir haben den Charakter der Gegenwart, wie ſich derſelbe durch
den Sieg und die Herrſchaft der Idee des Rechtsſtaats in Beziehung auf
die Verwaltungslehre herausgeſtellt hat, als die Auflöſung der
Wiſſenſchaft der Verwaltung bezeichnet. Wir wollen jetzt ver-
ſuchen die Richtungen zu beſtimmen, in welchen dieſe Auflöſung ſtatt
findet. Sie ſind mit kurzen Worten die rein kameraliſtiſche Form,
die juriſtiſche, und die volkswirthſchaftliche. Alle drei laufen
[31] neben einander, aber eine iſt der andern fremd. Das Bewußtſein ihrer
Zuſammengehörigkeit iſt verloren, mit dieſem Bewußtſein auch das
Streben, wenigſtens in jedem dieſer Theile des großen Gebietes der Ver-
waltungslehre ein eigenes Princip, ein eigenes geiſtiges Leben zu er-
zeugen. Die Verwaltungslehre, die einſt den ganzen Begriff des Staats
beherrſchte und durchdrang, iſt in ihnen herabgeſunken zu einem
Mittel für andere Aufgaben, zu einem bloßen erfüllenden Moment von
ganz andern Wiſſenſchaften, und ſelbſt da wo ſie in ihrer vollen Größe
ſich noch erhebt, in den einzelnen Theilen der Lehre, iſt ſie ohne eine
klare, zuletzt doch das rechte Maß findenden Verbindung mit dem Gan-
zen. Das iſt der gemeinſame Charakter des Folgenden. Und wir können
daher ſchon hier ſagen, daß alle jene Richtungen zwar nichts Verkehr-
tes und Werthloſes bringen, daß ihnen aber der höchſte Werth durch
die Verbindung mit dem höchſten, einheitlichen Gedanken mangelt. Die
Aufgabe kann daher nicht die ſein, ſie zu beſeitigen, ſondern viel-
mehr nur die, ſie zu vereinigen.

1) Die Idee der Verwaltung als organiſcher Theil des
Staatsbegriffs.

Wir glauben nicht, daß es nothwendig oder nützlich ſein wird,
den organiſchen Begriff des Staats als der zur Perſönlichkeit erhobenen
Gemeinſchaft mit Ich, Wille und That noch einmal zu wiederholen,
nachdem wir ihn und in ihm die formale organiſche Stellung und
Aufgabe der innern Verwaltung bereits hinlänglich beſtimmt haben.
Wir glauben vielmehr, daß die gegebenen formalen Definitionen jede
für ſich und in ihrem Zuſammenhange wohl für ihren nächſten Zweck
genügen werden.

Wohl aber dürfen wir, indem wir die innere Verwaltungslehre
als einen Theil der höchſten Staatswiſſenſchaft überhaupt betrachten, auf
eine gewiſſe Theilnahme rechnen, wenn wir dasjenige darlegen, was
wir die Idee derſelben nennen.

In der That erſcheint auch der Staat nur als Glied in einem
viel größeren geiſtigen und materiellen Leben. Er iſt wie der Einzelne,
zwar perſönlich an und für ſich da, aber er iſt dennoch nur ein Mo-
ment des Weltlebens, und das, wodurch er wie jeder Einzelne über
ſich ſelbſt hinausgeht, muß daher für ihn, und mit ihm für die innere
Verwaltung wohl tiefer begründet werden.

Dieſe Erkenntniß nun vom Staate ſo wie von der innern Ver-
waltung beginnt bei dem Widerſpruche, der im Menſchen liegt, und in
[44] deſſen Löſung ſelbſt der Staat als höchſte Form der Perſönlichkeit nur
ein Faktor, wenn auch ein wichtiger iſt.

Die zur unendlichen Entwicklung beſtimmte Perſönlichkeit iſt zugleich
unfähig, ſich nur durch ſich ſelbſt zur Verwirklichung ihrer eigenen Idee
hinaufzuarbeiten. Sie iſt an ſich, in ihrem innerſten Weſen ungemeſſen
und unendlich. Das einfache Verſtändniß dieſer gewaltigen Thatſache
drückt dieß in der Ahnung der individuellen Unſterblichkeit aus. Die
Wiſſenſchaft formulirt es als die „reine Selbſtbeſtimmung.“ Allein die
Perſönlichkeit iſt zugleich in ihrer Wirklichkeit faſt unendlich begränzt
und unmächtig; die Wiſſenſchaft ſagt, ſie ſei auf allen Punkten „mit
dem Maße umgeben.“ In tauſend verſchiedenen Geſtalten erſcheint im
Einzel- wie im Geſammtleben das Gefühl dieſes Widerſpruches. Seine
Löſung iſt die Lehre von der Ethik; der Kampf, in dem ſie gefunden
wird, iſt das ſittliche Pathos; ſein Verſtändniß aber iſt die Grundlage
des organiſchen Verſtändniſſes jedes Theiles und jeder Funktion im
perſönlichen Leben.

Die Logik dieſes Verſtändniſſes, ſo weit ſie hierher gehört, iſt folgende.

Jedes Streben nach Löſung jenes Widerſpruches in der Erfüllung
der perſönlichen Beſtimmung muß, wegen der gegebenen Begränzung
unſerer Kräfte, zu ſeiner erſten und unabweisbaren Bedingung, im
Gebiete dieſer perſönlichen Kräfte die Unendlichkeit wieder herſtellen,
welche dem Einzelnen fehlt. Das nun geſchieht formell durch die
unendliche Vielheit der menſchlichen Perſönlichkeiten. Allein dieſe reicht
an ſich durch ihr bloßes Daſein nicht aus. Es muß vielmehr für den
Einzelnen dieſe Vielheit wirklich zu jener Erfüllung ſeiner eigenen Kraft
werden, die ihm fehlt; das nun hat wiederum zur Vorausſetzung, daß
die Vielheit durch das Auftreten dieſer für jedes Glied derſelben gel-
tende Aufgabe zuerſt eine Einheit werde. Wir nennen alle Geſtalten
dieſer Einheit der Vielheit, inſofern ſie eben durch jenes Weſen der
Perſönlichkeit geſetzt iſt, eine Gemeinſchaft. Der lebendige Inhalt
der Gemeinſchaft, oder das Leben derſelben, erſcheint daher an und für
ſich als eine unbedingte, das iſt durch das abſolute Weſen der Perſön-
lichkeit ſelbſt geſetzte Bedingung für das Leben der letzteren. Ohne den
Begriff und das Daſein der Gemeinſchaft iſt der Einzelne ein abſoluter,
unlösbarer Widerſpruch.

Iſt nun dieſe Gemeinſchaft ihrem organiſchen Begriffe nach eine
abſolute Bedingung für das Leben der Perſönlichkeit, ſo iſt ſie eben
dadurch ſelbſt etwas Selbſtbedingtes. Das aber heißt, Perſönlichkeit
ſein. Die Gemeinſchaft als Einheit der Perſönlichkeiten wird daher
zur perſönlichen Einheit. Sie wird ſelbſt Perſönlichkeit. Und dieſe
Gemeinſchaft der Menſchen als Perſönlichkeit iſt eben der Staat.

Iſt das nun der Fall, ſo muß nicht bloß der formale Inhalt des
Staatsbegriffes, wie wir ihn bereits dargelegt haben, ſondern auch
ſein ethiſcher Inhalt in obigem Sinne des Wortes durch das höhere,
ihm wie dem Einzelnen gemeinſame Weſen des Perſönlichen und ſeines
Lebens gegeben ſeyn. Und jede Funktion des Staates, mithin natürlich
auch die wichtigſte von allen, die der innern Verwaltung, muß auf
dieſem ethiſchen Grunde der Staatsidee und des perſönlichen Lebens
beruhen. Die Auffaſſung der Funktion der Innern Verwaltung aber
von dieſem Standpunkt nennen wir die Idee der Verwaltung.

Die Grundlage dieſer Idee aber iſt folgende.

Soll die Gemeinſchaft und in ihrer höchſten perſönlichen Form der
Staat, ihrer ſittlichen Idee genügen und durch Daſein und Thätigkeit
jenen Widerſpruch im Weſen der Perſönlichkeit löſen, ſo muß ſie einen
Inhalt an Willen und an Mitteln haben. Da ſie ſelbſt aber nur
die Einheit der Einzelnen iſt, ſo kann ſie dieſen Inhalt auch nur
dadurch bekommen, daß der Einzelne einen Theil ſeines eigenen perſön-
lichen Lebens hingibt, der dann der Gemeinſchaft, das iſt jetzt dem
Staate gehört. Der Widerſpruch, der darin liegt, daß der Einzelne
ſeine eigene Selbſtändigkeit opfert, um die eines andern perſönlichen
Weſens zu ergänzen und zu fördern, erſcheint zwar als ein großer.
Allein er löst ſich dadurch, daß dieß Hingeben eben ſelbſt die unab-
weisbare Bedingung der eigenen Entwicklung wird. In der That
gibt der Einzelne ſich ſelbſt das, was er gibt; er gibt es ſich ſelbſt
durch die organiſche Vermittlung des perſönlichen Staats, der es von
ihm empfängt. So löst ſich für das concrete Leben der wirklichen
Gemeinſchaft jenes ſcheinbare Geheimniß, das in dem tiefen, für den
Einzelnen oft ſo ſchwer zu bewältigenden Gegenſatz zwiſchen ſittlicher
Hingebung und freier Selbſtändigkeit liegt. Die höchſte Wahrheit der
ſittlichen Idee, ſo weit das geiſtige Auge des Menſchen ihre Strahlen
im Unendlichen zu verfolgen vermag, iſt eben in Gewißheit der Hingabe
des Eigenſten an ſich ſelbſt durch die freie Hingabe an den Andern.
Und es gibt keinen Widerſpruch auf Erden, mit Ausnahme des
einzigen zwiſchen gut und böſe, der nicht darin am letzten Orte ſeine
Löſung fände.

Wenn nun dem ſo iſt, ſo ruht jeder Proceß des Geſammtlebens
und jede Funktion des Staates zuletzt auf dieſem ethiſchen Grunde,
und für jede derſelben iſt er die Bedingung des letzten und höchſten
Verſtändniſſes. So für alles andere, ſo auch für die, das ganze
concrete Leben des Einzelnen umfaſſende innere Verwaltung.

Auch die innere Verwaltung iſt am letzten Orte nichts als der
große Proceß der freien Hingabe von dem Einzelnen an den Staat,
[46] und ein Wiedergeben an den Einzelnen durch den Staat. Das aber,
was hier das Weſen der Verwaltung bildet, iſt das Hinzutreten zweier
mit dem Weſen der Einzelperſönlichkeit gegebenen Begriffe, dem des
Maßes und dem der Ordnung.

Es iſt offenbar hier nicht der Ort, beide Begriffe genauer zu ent-
wickeln. Sie werden ſchon an ſich ſelbſtverſtändlich ſein. Es iſt kein
Zweifel, daß jenes Hingeben von Seiten des Einzelnen, die Aufnahme
von Seiten der Gemeinſchaft, und das Wiedergeben, dieſer Proceß
des ſittlichen Lebens auf jedem einzelnen Punkte ſchon vermöge
der Beſonderheit der Entwicklung der Ordnung, und vermöge der
Stufen derſelben des Maßes bedarf. Ordnung und Maß, an ſich eben
ſo nothwendig für die individuelle Entwicklung wie für die Gemeinſchaft,
müſſen indeß durch Einen Willen beſtimmt und durch Eine That voll-
zogen werden. Sie fordern daher ſchon an und für ſich eine Perſön-
lichkeit, welche ſie ſetzt. Soll dieſe aber Ordnung und Maß in Har-
monie mit dem Weſen des perſönlichen Lebens ſetzen, ſo müſſen Ordnung
und Maß, oder Grund und Zweck zugleich das Weſen dieſer Perſön-
lichkeit ſelbſt bilden; oder es muß die Entwicklung des Einzelnen, welche
durch Ordnung und Maß in dem gegenſeitigen Leben von Gemeinſchaft
und Einzelnen durch jene Perſönlichkeit hergeſtellt wird, zugleich die
Entwicklung dieſer Perſönlichkeit ſelbſt ſein. Soll aber das der Fall
ſein, ſo kann die letztere von der Gemeinſchaft und von dem Einzelnen
nicht verſchieden ſein; ſie muß vielmehr als die zur Perſönlichkeit
erhobene Gemeinſchaft ſelbſt daſtehen. Dieſe Perſönlichkeit iſt der Staat,
und wenn die organiſche Gleichheit des Weſens des Einzelnen und des
Staats noch eines Beweiſes bedürfte, ſo wäre er hier gegeben.

Während daher das allgemeine, im Einzelnen wie im Staate ge-
legene Weſen der Perſönlichkeit das Aufgeben eines Theiles der einzelnen
Selbſtändigkeit unbedingt fordert, damit die Gemeinſchaft der Menſchen
die Bedingungen für die Entwicklung des Einzelnen wiedergeben könne,
iſt es das Weſen des Staates, die Summe der auf dieſe Weiſe ent-
ſtehenden Leiſtungen und Aufgaben in Ordnung und Maß zu beſtimmen
und ihrem Zwecke zuzuführen. Und die Geſammtheit der Thätigkeiten
des Staats, durch welche er dieß thut, iſt die innere Ver-
waltung.

Die allgemeinſte ſittliche Bedeutung der innern Verwaltung, oder
des Verwaltens, erſcheint daher ſchon hier als weſentlich verſchieden
von den bisher dargelegten Vorſtellungen von Polizei und Recht der
Verwaltung. Bei allen Begriffsbeſtimmungen der Polizei liegt immer
der Gedanke zum Grunde, als ſtände der Staat als eine ſelbſtändig
gebende, rein aus ſich heraus thätige Perſönlichkeit der Gemeinſchaft
[47] und dem Einzelnen gegenüber, und als ſei es Aufgabe der Polizei,
dieſen Gegenſatz durch die Begriffe von Sicherheit und Wohlfahrt aus-
zuſöhnen. Dieſe Vorſtellungen ſind hiſtoriſche. Für den Begriff der
Verwaltung gibt es dieſen Gegenſatz überhaupt nicht. Es gibt keine
Subſtanz der Verwaltung, keine Materie derſelben, welche der Staat
perſönlich beſäße und ſie den Verwalteten geben könnte. Die Verwal-
tung iſt vielmehr nur die ſtaatliche Ordnung und Beſtimmung deſſen,
was die eigene Natur als Antheil der Gemeinſchaft von dem Einzelnen
ohnehin fordert. Der Staat hat es daher auch in ſeiner Verwaltung
überhaupt gar nicht mit etwas zu thun, das ſein eigen wäre, ſondern
mit dem, was der Gemeinſchaft vermöge des Einzelnen und umgekehrt,
angehört. Seine Verwaltung iſt daher in der That als die
in perſönliche Form gebrachte, der perſönlichen Selbſtbe-
ſtimmung unterworfene Gegenſeitigkeit aller unterein-
ander, die perſönliche Geſtalt der Harmonie der Entwick-
lung der Menſchheit, welche zunächſt auf den untergeordneten Gebieten
als Staatswirthſchaft und Rechtspflege erſcheint, in der erſten mit dem
materiellen Subſtrat der Güter, in der zweiten mit dem negativen
Elemente der äußerlichen Unverletzlichkeit beſchäftigt, und erſt in der
Verwaltung ſich zum poſitiven Leben der harmoniſchen Entwicklung des
Einzelnen durch das Ganze erhebend.

Das nun iſt, von allem Einzelnen abgeſehen, dasjenige was wir die
ſittliche Idee der Verwaltung nennen, und wodurch ſie den höchſten
Anſchauungen angehört, die das Leben der Menſchheit erkennen lehren.

Erfaßt man nun die Verwaltung von dieſem Standpunkt, das
geſammte menſchliche Leben, die geſammte Staatsthätigkeit in der Be-
wegung der Gemeinſchaft, die ganze gewaltige Arbeit enthaltend, con-
centrirend und ordnend, durch welche die Menſchheit ihrem Ziele ent-
gegenſtrebt, ſo gewinnt ſie einen Inhalt wie kein anderer Theil der
Staatswiſſenſchaft. In der That muß man ſagen, daß ihr gegenüber
alles andere nur Mittel zum Zwecke wird, und daß der Werth alles
deſſen, was der Staat enthält, will und thut, zuletzt ſich an demjenigen
zeigen und meſſen muß, was er in der Verwaltung und für dieſelbe leiſtet.
Die letzten Ziele des gemeinſchaftlichen Lebens der Menſchheit liegen
in ihrem Gebiete; die größten und entſcheidenden Bedingungen für die
Verwirklichung derſelben werden von ihr geboten. Sie iſt es daher,
welche man vom höhern Standpunkt aus als den Ausdruck der wahren
Bildung und Geſittung des Geſammtlebens anerkennen muß; was ſie
nicht mehr zu leiſten vermag, das vermag für das wirkliche Leben
überhaupt keine menſchliche Gewalt zu leiſten. Sie iſt es daher, welche
ihrem Weſen nach den Einzelnen beſtändig umgibt, beſtändig für ihn
[48] ſorgt, beſtändig ihn ſchützt; ſie iſt es aber auch, welche gerade dadurch
den Einzelnen nach allen Seiten hemmen und unterdrücken kann, wenn
ſie falſch verſtanden oder falſch ausgeführt wird. Ihre Gefahr entſteht
dann, wenn in ihr der Staat ſich von den Intereſſen und Lebensauf-
gaben des Einzelnen trennt, und ſie, ſtatt ſie als Ziel zu ſetzen, als
Mittel benützt. Sie fordert die tiefſte Kenntniß aller menſchlichen Zu-
ſtände, die freieſte und praktiſchſte Anſchauung des wirklichen Lebens.
Und daher beſtimmt ſich in ihr auch das Weſen des ſo viel beſtrittenen
Gedankens des beſten und des freieſten Staats, ohne den man kaum
die Idee der Verwaltung auszudenken im Stande iſt. Dieſer Gedanke
aber wird ſeinerſeits nicht erſchöpft werden, ohne die Verfaſſung und
ihr Weſen ins Auge zu faſſen.

Wir haben in der Geſchichte der ſocialen Bewegung verſucht,
den Beweis zu liefern, daß die Verfaſſungen weder willkürlich noch
zufällig entſtehen, ſondern in Zeit und Inhalt ganz beſtimmten, ſchwer
zu verkennenden Geſetzen unterworfen ſind. Dieſe Geſetze der Verfaſ-
ſungsbildung haben uns gezeigt, daß es nichtig iſt zu glauben, man
könne überhaupt eine Verfaſſung machen, und als ſei die Verfaſſung
bloß vermöge ihrer Begründung durch das abſtrakte Weſen der Perſön-
lichkeit gut oder ſchlecht und als gäbe es eine beſte Verfaſſung, oder
einen beſten und freieſten Staat bloß durch die Verfaſſung. Das iſt
falſch, und iſt ein faſt jetzt ſchon überwundener, nur hiſtoriſch berech-
tigter Standpunkt. Wir haben gezeigt und erfahren, daß eine Ver-
faſſung in der That nichts iſt, als der Ausdruck der beſtehenden Ge-
ſellſchaftsordnung in der Selbſtbeſtimmung des Staats und den Formen,
in denen dieſelbe vor ſich geht. Mit dem Inhalte dieſer Selbſtbe-
ſtimmung hat die Verfaſſung an und für ſich nichts zu thun. Eine
Verfaſſung iſt daher weder gut noch ſchlecht an ſich, ſondern ſie wird
es nur dadurch, daß ſie mit den Forderungen der Geſellſchaftsordnung
harmonirt oder nicht, und eine Revolution thut vor der Hand nichts,
als daß ſie gewaltſam jene Harmonie herſtellt. Ob aber das Wohlſein
des Staats erreicht wird, das hängt eben von dem Inhalt jener
Selbſtbeſtimmung ab; und dieſer Inhalt iſt die Verwaltung. Das was
wir die freieſte Verfaſſung zu nennen pflegen, kann daher die unfreieſte,
unweiſeſte Verwaltung geben, und damit der Grund zu der vollſtän-
digſten Vernichtung des Staats werden. Kein größeres Beiſpiel hat
die Welt dafür, als die ſogenannten Freiſtaaten der Griechen und
Römer. Und umgekehrt kann das, was als die völligſte Abweſenheit
der Verfaſſung erſcheint, die beſte Zeit des Staatslebens werden, wie
es die Regierungen Maria Thereſias und Friedrichs des Großen be-
zeugen. Und wenn man daher einmal von „Freiheit“ als den Ausdruck
[49] der Vollendung der innern Zuſtände redet, ſo ſoll man nie ver-
geſſen, daß die Freiheit in der Verwaltung nicht nur einen andern
Sinn, ſondern auch einen andern Werth hat als den in der Verfaſſung.
Der Freiheit in der Verwaltung iſt die Unterwerfung jedes
Sonderintereſſes unter das Geſammtintereſſe, und die Er-
kenntniß, daß die wahre Entwicklung jedes Einzelnen erſt durch das
Ganze möglich iſt, und daß die Entwicklung des Ganzen wieder ihre
wahre Grundlage erſt im Einzelnen hat. Jede freie Verfaſſung,
die nicht in unſerm Sinne zur freien Verwaltung führt,
iſt ſchon an und für ſich keine geſunde Verfaſſung mehr. Jede Ver-
faſſung, welche dieſe freie Verwaltung vorbereitet oder verwirklicht, iſt
die beſte. Der Werth aller Verfaſſungen beruht daher in
ihrem Verhältniß zur Verwaltung. Und die Staatswiſſen-
ſchaften werden erſt dann ihre wahre Aufgabe vollziehen, wenn ſie dieß
erkennen. Denn durch das gewaltige, geſellſchaftbildende Element, das
wieder ſeinerſeits eben in der guten Verwaltung liegt, wird die Ver-
waltung von ſelbſt die beſte Verfaſſung erzeugen. Das ſind und
bleiben die Ausgangspunkte der Staatswiſſenſchaft unſerer Zeit und
unſerer Zukunft.

Hat nun die Verwaltung überhaupt, vor allem aber die Verwal-
tung des Innern, eine ſo hohe Bedeutung, ſo iſt damit natürlich nicht
bloß die rein hiſtoriſche Auffaſſung von Polizei oder ähnlicher Be-
griffe als Uebergangsſtadium zu betrachten. Wir müſſen vielmehr
jene Geſammtheit von Thätigkeiten und Aufgaben, welche wir als
Verwaltung bezeichnet haben, als ein großes und lebendiges Ganze
erkennen. Wir müſſen nicht bloß die Verwaltung von der Vollziehung
ſcheiden, welche wir als die Selbſtbeſtimmung der Verwaltung zwiſchen
Verfaſſung und Verwaltung ſelbſtändig hingeſtellt haben. Wir müſſen
ſie als ein eigenthümliches Ganze betrachten, das ſeinen Inhalt eben
durch die ſelbſtändige Aufgabe des Geſammtintereſſes und der indivi-
duellen Entwicklung bekommt, zweier ſtets thätiger und ſtets mächtiger
Faktoren, die ihr Wirken nicht etwa von dem guten Willen und dem
Verſtande einzelner Organe abhängig machen. Wir müſſen uns daher
nicht die Sache ſo vorſtellen, als ob Verfaſſung und Vollziehung erſt
dieſe Objekte freiwillig und nach Gutdünken erfaßten, und nach ihrem
gleichſam ſubjektiven Ermeſſen regelten. Im Gegentheil iſt die Sache
in Wahrheit umgekehrt. Jene Potenzen, die hohe ethiſche Forderung
der Geſammtentwicklung und der Forderung der Einzelnen greifen ſelb-
ſtändig und mächtig in Verfaſſung und Vollziehung hinein, und machen
ſie zum Mittel für ſich. Sie kryſtalliſiren gleichſam die Verfaſſungs-
und Vollziehungsgewalt um ſich herum und in ſich, und erſcheinen
Stein, die Verwaltungslehre. II. 4
[50] dadurch als eine Welt für ſich, welche Verfaſſung und Vollziehung zur
Vorausſetzung haben, und ihnen durch ihre eigene inwohnende Kraft
ein eigenes Leben geben. Und in dieſer Kraft, in dieſem eigenen Leben
gilt es nun, ſie zu erfaſſen und ihren organiſchen Inhalt darzulegen.
Das, was wir die Verwaltung nennen, löst ſich dadurch in ſeinen
eigenthümlichen Inhalt auf; jedes Stück deſſelben wird für ſich betrachtet
leicht verſtändlich; die wahre geiſtige Arbeit beſteht dann nur in dem,
wir ſagen unbedenklich künſtleriſchen Elemente der Wiſſenſchaft,
jene Theile in Einem geiſtigen Leben zuſammenzufaſſen und zu verſtehen.
Und wir wollen verſuchen, an dieſer Aufgabe mitzuarbeiten. Denn es
iſt unmöglich, ſich in dem Gefühle und der wiſſenſchaftlich auf der Ge-
ſellſchaftslehre ruhenden Ueberzeugung zu täuſchen, daß die Zukunft
aller menſchlichen Dinge, und ſpeciell diejenige der europäiſchen Staaten
nicht mehr in der Bildung der Verfaſſungen, ſondern in
der Verwaltung des innern Lebens des Volkes beruhen
wird. —

In dieſem Sinne können wir nun Weſen und Bedeutung der
innern Verwaltung und der Verwaltungslehre als organiſchen Theil
der Staatswiſſenſchaft beſtimmt charakteriſiren.

Die Verfaſſung enthält den Staat als organiſche Perſönlichkeit in
ſeiner freien Selbſtbeſtimmung, die Verwaltung im allgemeinſten Sinn
enthält ihn in ſeiner Thätigkeit. Die Vollziehung zeigt ihn in ſeiner
ſelbſtändigen organiſchen Kraft, welche die Selbſtbeſtimmung verwirk-
lichen ſoll; die Verwaltung im eigentlichen Sinne enthält ihn in ſeiner
concreten Thätigkeit. In der Staatswirthſchaft iſt er die Perſönlichkeit
des allgemeinen Güterlebens; in der Rechtspflege iſt er das Recht als
Inhalt ſeiner perſönlichen That; in der innern Verwaltung wird er
zur perſönlichen Form der allgemeinen Bedingungen der
individuellen Entwicklung. Hier iſt er der Träger der praktiſchen
ſittlichen Idee der Gemeinſchaft; in ihr erſcheint das Ethos des Staats-
lebens in der Geſammtheit der wirklichen Handlungen des Staats; und
darum iſt erſt die innere Verwaltung die Vollendung der Idee des
Staats. Und von dieſem Standpunkte aus ordnen ſich die Aufgaben
des allgemeinen Theiles der innern Verwaltungslehre zu einem har-
moniſchen Ganzen, das wir das Syſtem derſelben nennen.

2) Das Syſtem der Verwaltung und die Verwaltungslehre.

1) Soll die Verwaltungslehre den ihr gebührenden Platz und ihre
volle Bedeutung in der Staatswiſſenſchaft gewinnen, ſo iſt es unab-
weisbar, daß man ſich nicht bloß über den allgemeinen Begriff und
[51] das ethiſche Weſen derſelben, ſondern auch über ihr Syſtem einig werde.
Denn es kann ſich auf die Dauer bei einer ſo hoch ſtehenden Wiſſen-
ſchaft nicht um die ſubjektive Anſchauung des Einzelnen handeln. Iſt
es wahr, daß die Verwaltung das Geſammtleben der Einzelperſönlichkeit
und ihre Entwicklung umfaßt, ſo kann ſie ſelbſt ſich nicht willkürlich
in dieſe oder jene Gebiete theilen. Iſt ſie äußerlich ein ſelbſtändiges
Ganze, ſo muß ſie auch innerlich daſſelbe ſein. Daß dieſes Ganze
mit den Beſtandtheilen und Abtheilungen, welche es bilden, ſich voll-
ſtändig erfülle, und daß der Beſchauende zur Ueberzeugung gelange,
wie jede einzelne Thatſache und jede Frage aus dem weiten Felde der
Verwaltung ſich gleichſam von ſelbſt an den ihr gebührenden Platz
finde. Es iſt gewiß eine an ſich einfache Sache, zu behaupten, daß
eine Wiſſenſchaft von gegebenen Verhältniſſen eben ſo wenig zwei Sy-
ſteme haben, wie das Objekt ſelbſt zwei oder mehrere Naturen beſitzen
kann. Die Verſchiedenheit in der Behandlung und Darſtellung iſt aller-
dings nothwendig frei; aber die Sache ſelbſt kann doch nur Eine ſein,
und daher iſt jede Verſchiedenheit nicht im Objekt, ſondern nur in der
ſubjektiven Betrachtung des Subjekts gelegen. Aber ſo lange wir uns
nicht einig werden, welchen natürlichen Organismus die Sache an ſich
hat, ſo lange werden wir keine wahre Wiſſenſchaft beſitzen. Wir müſſen
es daher unternehmen, das Syſtem der Verwaltungslehre nicht als eine
Propädeutik, ſondern als einen immanenten Theil derſelben hier auf-
zuſtellen; denn in der That iſt es hier, was es immer ſein ſoll, nicht
eine Ordnung des Stoffes, ſondern die Grundlage und der allgemeinſte
Inhalt der Verwaltungslehre ſelbſt.

Macht es nun dieſe Anforderung, ſo muß es auch mehr ſein als
eine äußere Ordnung. Es muß vielmehr ſelbſt als die nothwendige
Conſequenz ſeines eignen Weſens erſcheinen, und ſein Werth darf nicht
auf der Zweckmäßigkeit, ſondern auf der Harmonie mit jenem Weſen
ſelbſt beruhen. Und das darzulegen iſt die Aufgabe des Folgenden.

Wir unſererſeits müſſen aber deßhalb mit ſo viel Nachdruck auf
dieſem Punkte beſtehen, weil nicht nur keine Verwaltungslehre ohne
ein feſtes und ſelbſtändiges Syſtem möglich iſt, ſondern weil in der
bisher vorhandenen Theorie die Verwirrung und Unklarheit der Grenzen
und der Gebiete eben ſo vollſtändig zu ſein ſcheint, als die der Namen
und Begriffe. Erſt wenn ſich der feſte Kern hier herausgeſchält hat,
kann man in dieſer Wiſſenſchaft weiter gelangen.

2) Das Syſtem ſelbſt aber, oder vielmehr das in ſeine organiſchen
Gebiete aufgelöste Weſen der Verwaltung iſt ſehr einfach.

Da die innere Verwaltung die Verhältniſſe des individuellen Lebens
in ihrem Bedingtſein durch die Gemeinſchaft darzulegen hat, ſo kann
[52] ſie gar kein, im Begriffe der Verwaltung liegendes, eigenes Syſtem
haben. Oder, es gibt gar keinen ſyſtematiſchen Inhalt, kein Syſtem
der Verwaltung an ſich, ſondern es kann nur ein Syſtem derſel-
ben durch das Objekt der Verwaltung geben. Dieß Objekt
aber iſt das perſönliche Leben. Es ergibt ſich daraus, daß das Syſtem
der Verwaltungslehre, oder der Bethätigung der Verwaltung in dem
wirklichen Daſein, kein anderes ſein kann, als der organiſche In-
halt des perſönlichen Lebens ſelbſt. Ein anderes iſt wiſſen-
ſchaftlich nicht füglich denkbar. Und die Frage über die Richtigkeit eines
ſolchen Syſtems der Verwaltung iſt daher nicht die, ob es an ſich richtig
ſei, ſondern die, ob der organiſche Inhalt des perſönlichen Lebens darin
wirklich vertreten iſt. Das Leben umfaſſend, wie es Gegenſtand der
Staatsthätigkeit wird, muß es das Leben enthalten. Und in der That
wird es erſt dadurch auch für die lebendige Anſchauung des Einzelnen
wie des Ganzen ſeinen Werth bekommen.

3) Dieß Leben der Perſönlichkeit theilt ſich ein faſt von ſelbſt in
drei große Grundverhältniſſe. Die Perſönlichkeit iſt zuerſt Perſon,
ein körperliches und geiſtiges Leben, für ſich daſeiend, und noch ohne
Beziehung zur Güterwelt und zur geſellſchaftlichen Ordnung; dann iſt
ſie das, was wir die wirthſchaftliche Perſönlichkeit nennen, die
perſönliche Geſtalt des Güterlebens; und endlich iſt ſie ein Glied der
großen geſellſchaftlichen Ordnung. Ihr Daſein, ihre Entwicklung,
ihr äußeres Heil und ihre äußerlicher Untergang liegen in dieſen drei
Gebieten. Es iſt ein viertes gar nicht vorſtellbar. In jedem dieſer
Gebiete iſt ſie ein Theil der Gemeinſchaft; in jedem iſt ſie durch alle
andern, durch die Geſchichte, durch die Natur, kurz durch alle Elemente,
welche das Geſammtleben bilden, bedingt und beſtimmt. In jedem
derſelben tritt daher auch die perſönliche Form der Gemeinſchaft, der
Staat auf, und ſucht die Bedingungen der individuellen Entwicklung
zu finden und zu ordnen. In jedem derſelben aber muß dieſer Staat
ſeine Thätigkeit nach der Natur des Inhalts dieſer Gemeinſchaft beſtim-
men; ſie iſt ſein Subſtrat, an das er gebunden iſt. Er erhält damit,
ganz ohne ſein Zuthun, drei Gebiete ſeiner Thätigkeit für das Indi-
viduum; das iſt, er hat drei naturgemäße Gebiete ſeiner Verwaltung.
Das erſte iſt die Verwaltung der rein perſönlichen Welt; das zweite
iſt die Verwaltung der wirthſchaftlichen Welt; das dritte iſt die Ver-
waltung der geſellſchaftlichen Welt. Das ſind die Grundlagen des
Syſtems der Verwaltung.

Jeder dieſer Theile bildet nun wieder ein innerlich ſehr reiches
Ganze. Indem wir nun allerdings jedes genauere Eingehen auf die
Ausführung des Syſtems ſelbſt verweiſen, glauben wir doch, daß
[53] wenigſtens die elementaren Gebiete innerhalb dieſer Theile ſchon hier ihren
Platz finden dürfen, da ſie in der That die organiſchen Grundlagen
nicht bloß der Verwaltung, ſondern des menſchlichen Lebens
ſelbſt ſind. Das Bild aber, das ſich daraus ergibt, iſt das folgende:

a) Die perſönliche Welt hat an ſich, und damit auch als Gegen-
ſtand und Inhalt der Verwaltung zwei Hauptgebiete, das phyſiſche
und das geiſtige Daſein des Menſchen. Dieſe Unterſcheidung wird
in zwar einfacher, aber dennoch ſyſtematiſcher Weiſe zur Grundlage dieſes
erſten Theiles des Syſtems der Verwaltung.

Das erſte Element alles menſchlichen Lebens iſt die Perſon als
ſolche. Sie entſteht, ſie vergeht; ſie empfängt Namen und Geſchlecht;
ſie lebt in ihrer Heimath, ſie vertheilt ſich nach den Verhältniſſen der-
ſelben, ſie bewegt ſich von einem Ort zum andern. Sie leidet an
Krankheiten, ſie ſieht die Elemente der Krankheiten ſich erzeugen; ſie
ſucht ſie zu bekämpfen; ſie umgibt ſich mit dem geſammten Reſultat
aller menſchlichen Naturwiſſenſchaften und Erfahrungen zum Zwecke
dieſer Bekämpfung der Krankheiten. Endlich iſt ſie oft in der Lage,
einer Vertretung durch Andere zu bedürfen, wo der Grund der Unfähig-
keit, ſich zu vertreten, nicht in beſtimmten Handlungen, ſondern in der
Perſon ſelber und ihrer theils phyſiſchen, theils geiſtigen Entwicklung
liegt. So hat die Perſon als ſolche eine Reihe von ihr eigenthüm-
lichen Lebensverhältniſſen, und dieſe nun treten mit denen anderer Per-
ſonen in beſtändige Berührung, und werden zu Elementen und Bedin-
gungen der Lebensverhältniſſe Anderer. Sie fallen dadurch unter das
Geſammtintereſſe, und werden damit Gegenſtände der Verwaltung, in-
ſoweit der Einzelne ſich nicht allein in dieſen Beziehungen zu helfen
vermag. Das erſte Hauptgebiet aller Verwaltung iſt daher das phy-
ſiſche Leben der Einzelnen, und dieß zerfällt wieder in drei, in
dieſem perſönlichen Leben ſelbſt gegebene große Abtheilungen, die in
der Verwaltung als das Bevölkerungsweſen mit der Sicherheits-
polizei, das Geſundheitsweſen und das Pflegſchaftsweſen
ſelbſtändig erſcheinen.

Das zweite Element des menſchlichen Lebens iſt der menſchliche
Geiſt mit ſeiner ſelbſtändigen Bewegung. Der Geiſt als das höchſte
Daſein der Perſönlichkeit, kann daher nur da ein Gegenſtand der Ge-
ſammtthätigkeit werden, wo der Einzelne entweder der Uebrigen bedarf,
oder wo die geiſtige Entwicklung der Uebrigen durch den Einzelnen ge-
fährdet wird. So entſtehen die naturgemäßen Gebiete der Verwaltung
des geiſtigen Lebens, als: das Unterrichtsweſen, in welchem der
Einzelne die unentbehrlichen Vorausſetzungen geiſtiger Entwicklung durch
die Organiſation der Geſammtthätigkeit erhält, das Bildungsweſen,
[54] welches die Bedingungen der höheren Entwicklung darbietet, und die
Culturpolizei, welche den Geſammtzuſtand der geiſtigen Entwicklung
gegen die unſittliche oder unwahre Thätigkeit des Einzelnen ſchützt.

b) Die wirthſchaftliche Welt, als zweites ſelbſtändiges Ele-
ment des menſchlichen Lebens, beruht auf dem wirthſchaftlichen
Gut. Zwar iſt das Gut nicht bloß zugleich Eigenthum, ſondern muß
auch durch den Einzelnen erworben werden, um für den Einzelnen
ſeinen rechten Werth zu haben. Allein eben dieſer Erwerb durch und
für den Einzelnen hat eine Reihe von beſtändig ſich erweiternden Be-
dingungen, ohne deren Erfüllung der Einzelne niemals zur völligen
Entwicklung ſeines wirthſchaftlichen Lebens gelangen kann. Dieſe Bedin-
gungen muß ihm der Staat geben, weil die Hebung des wirthſchaft-
lichen Lebens, die dadurch erzielt wird, dem Staate wieder zu gute
kommt. So iſt der dritte Theil der Verwaltung naturgemäß das wirth-
ſchaftliche Leben geworden, und die Verwaltung deſſelben hat ſchon
lange den Namen und Inhalt der Volkswirthſchaftspflege erhalten.
In dieſer nun ſcheiden ſich auf den erſten Blick zwei große Gruppen in
Beziehung auf die Aufgaben der Verwaltung. Es gibt eine Reihe von
Anſtalten und Geſetzen, welche nicht mehr für ſich beſtehen und einen
beſonderen wirthſchaftlichen Zweck erfüllen, ſondern vielmehr zu den
Bedingungen für die Entwicklung jeder Art und Richtung des Erwerbs
gehören. Die dafür beſtimmte Verwaltungsthätigkeit kann man als
den allgemeinen Theil der Volkswirthſchaftspflege bezeichnen. Wo
dagegen eine beſtimmte einzelne Richtung des Erwerbes beſtimmter ein-
zelner Anſtalten oder Geſetze bedarf, da entſteht der beſondere Theil
der Volkswirthſchaftspflege. Es iſt nicht nöthig, hier weiter zu erörtern,
daß jeder Abſchnitt in dieſen Theilen wieder für ſich ein ſelbſtändiges
Ganze bildet und einen großen Reichthum an allgemeinen Geſichts-
punkten und einzelnen Thatſachen enthält, wie es die einzelnen Kate-
gorien des folgenden Syſtems zeigen.

c) Die geſellſchaftliche Welt endlich, das dritte Element des
menſchlichen Lebens, enthält die geſellſchaftliche Ordnung, wie ſie
aus der Vertheilung der Güter und der Berufe entſteht, und als eine
allgemeine Thatſache jeden Einzelnen umgibt, in ſeinem individuellen
Streben beſtimmt, in ſeiner Entwicklung beherrſcht, und zuletzt gar zur
entſcheidenden Grundlage für die Verfaſſung und das geſammte öffent-
liche Recht der Staaten wird. Der gemeinſame Kern aller dieſer geſell-
ſchaftlichen Ordnungen iſt die Familie und ihre innere Ordnung; die
Vertheilung des Beſitzes kann von der Verwaltung jedoch nur bei dem
Grundbeſitz erreicht werden; die höchſten Formen endlich gehören der Ver-
waltung nur in den materiellen Grundlagen und formellen Aeußerungen
[55] der geſellſchaftlichen Unterſchiede an; und ſo entſtehen die natur-
gemäßen Unterſchiede der geſellſchaftlichen Verwaltung — die Ordnung
des Familienweſens — die Sorge und Ordnung des Claſſenweſens
theils in dem geſammten Hülfsweſen, in welchem die Entwicklung
des individuellen Vermögens als Grundlage für die Erhebung aus der
niederen Claſſe in die höhere die Aufgabe der Verwaltung iſt; theils
in der Agrarverfaſſung, welche den Schutz der bäuerlichen Mittel-
claſſe enthält; und endlich als dritter Theil das Ständeweſen
mit dem Rechte des Adels, der ſtändiſchen Beſitzrechte und der Orden.

Dieß ſind die allgemeinſten Grundlagen des Syſtems der innern
Verwaltung, ſo weit es hier thunlich war, ſie ohne tiefer eingehende
Begründung kurz darzulegen.

Es möge uns nun geſtattet ſein, da es zur Orientirung weſentlich
dient, dieſe ganze Auffaſſung auch ſchematiſch darzuſtellen (ſ. folgende
Seite). Denn am Ende macht ſie den Anſpruch darauf, die Grundzüge
der feſten Anatomie des perſönlichen Lebens überhaupt, ſpeciell aber des
Syſtems der Verwaltungslehre zu ſein, in die jede einzelne Bewegung
der Verwaltung und jede einzelne Unterſuchung über dieſelbe ſich ohne
Mühe ſyſtematiſch und organiſch hineinfindet.

3) Das Princip der Verwaltung und die Verwaltungs-
politik.

Während ſich nun auf dieſe Weiſe die Verwaltung durch das
Syſtem mit dem wirklichen Leben der perſönlichen Welt erfüllt, enthält
die letztere ein Moment, welches nicht in jenes Syſtem aufgeht und
dennoch in demſelben lebendig und mächtig iſt. An dieſem Moment
entſteht ein neuer und nicht weniger bedeutſamer Begriff der allgemeinen
Verwaltungslehre.

In jedem individuellen Daſein lebt nämlich als höchſter, wenn
auch inhaltsloſeſter und abſtrakteſter Inhalt das, was eigentlich erſt
die Perſönlichkeit bildet, das ſich ſelbſt beſtimmende, freie Weſen des
Menſchen, für das wir keinen andern wiſſenſchaftlichen Ausdruck haben,
als den des Ich. Das höchſte Weſen der Perſönlichkeit, die wahre
Grundlage ſeiner Entwicklung beſteht vermöge der abſoluten Natur des
Ich darin, daß nur dasjenige wahrhafte Entwicklung und Erhebung
des Menſchen iſt, was er ſich durch ſich ſelber gewonnen hat. Alles
was ihm ſomit ohne ſeine eigene That wird und kommt, bleibt ihm
äußerlich und zufällig; was er nicht durch ſich ſelbſt hat und iſt, iſt
im Grunde niemals er ſelber; das höchſte Geſetz des Lebens, das Ge-
ſetz der innern und äußern Arbeit, iſt ſeinerſeits nur der Ausdruck
[56]

[57] jenes tiefſten Weſens der Perſönlichkeit, der reinſten Natur derſelben,
nach welcher ſie nur dann ſich genügt, wenn ſie ſelbſt der Grund deſſen
iſt, was ſie iſt und beſitzt. Und dieſes Geſetz erſcheint darin, daß das,
was dem Einzelnen wird ohne ihn ſelbſt und ſeine eigenſte innerſte
Arbeit, ihn am Ende nicht nur nicht fördert, ſondern vielmehr ihm
immer Gefahr bringt und ihn nur zu oft vernichtet. Der höchſten
Pflicht, ſich durch ſich ſelber zu demjenigen zu machen, was er iſt, darf
und kann ſich niemand entziehen. Und wie ſie als tiefſte Grundlage
des eigenen Strebens die Signatur jedes bedeutenden Menſchen iſt, ſo
wird ſie zugleich zu einer unabweisbaren Pflicht für jeden Andern, der
dem Einzelnen auf ſeinem Lebenswege zur Seite tritt. Nicht das iſt
die wahre Hülfe und die verſtändige Liebe, dem Andern zu geben was
er braucht, ſondern ſie beginnt da, wo ich dem Andern die Möglichkeit
biete, ſich ſelbſt zu erwerben, was ihm fehlt. Nicht darin iſt das Heil,
daß wir uns opfern, um dem Andern das Leben reicher zu machen,
ſondern darin daß wir ihm helfen, den geiſtigen wie den materiellen
Reichthum durch ſich ſelbſt zu gewinnen. Eine Welt voll Wohlthaten
iſt keine Wohlthat, ſondern der Beginn einer arbeitsloſen, und damit
unfreien Welt. Nur der iſt hart, der nicht gibt, was der Andere durch
ſich ſelbſt nicht mehr erwerben kann, und nur der iſt unverſtändig, der
durch das Geben die Arbeit nicht zu erzwingen weiß, wo ſie noch mög-
lich iſt. Der beſſere Menſch fühlt dieß, und ſelbſt dem ſchlechteren iſt
es gewiß. Als Wächter für die eigene Kraft und Arbeit hat Gott den
Edleren den Stolz gegeben, der ſich der Gabe ſchämt; als Strafe des
unverſtändigen Gebens hat er den Undank geſchaffen, der dem Mißver-
ſtändniß der Gutmüthigkeit folgt, und der zuletzt, wie der Gedanke die
Unabhängigkeit des Geiſtes iſt, ſeinerſeits den unwiderſtehlichen Drang
nach der Unabhängigkeit des Herzens zum Ausdruck bringt. Denn in
allen irdiſchen Dingen wird ewig das Böſe mit dem Guten innig ver-
miſcht erſcheinen. Aber was ſo dem Weſen der Perſönlichkeit ſelber
gilt, das muß nun auch, wenn auch in andern Formen, doch ſeinem
Weſen nach in allen Formen derſelben gelten. Daher auch dem Staate
in ſeiner Verwaltung im allgemeinen, und in jedem einzelnen Gebiete
derſelben insbeſondere. Und dieß iſt der Punkt, wo ſich dasjenige ergibt,
was wir das Princip der Verwaltung nennen.

Der Staat nämlich, als perſönliche Gemeinſchaft der Menſchen,
iſt ſo mächtig und reich gegenüber dem Einzelnen, daß es ihm ein
Leichtes erſcheint, durch ſeine Thätigkeit in der Verwaltung alle Auf-
gaben des Einzellebens ſelbſt zu erfüllen, und damit die Entwicklung
des Einzelnen, die ja das Ziel der Verwaltung iſt, in eben ſo raſcher
als gewaltiger Weiſe zu fördern. Daß er das thue, dazu drängt ihn
[58] nicht bloß die edlere Natur der Perſönlichkeit, ſondern es liegt auch
ſeinem Intereſſe nahe genug. Denn er iſt doch der Stärkere und für
alle allgemeine Fragen und Aufgaben auch der Weiſere, da er die gei-
ſtigen Kräfte Aller in ſich faßt. Das Individuum aber, das er durch
ſeine Macht fördert und hebt, iſt nicht bloß für ihn überhaupt eine
Perſönlichkeit, die nach den ſittlichen Geſetzen ſeine Hülfe zu fordern
hat, ſondern es iſt ſein eigen; es iſt ja ein Theil ſeiner ſelbſt. Denn
er ſelbſt iſt ja die Einheit eben dieſer Einzelnen, für die er ſorgt. In-
dem er daher ſeine Hand öffnet und ſeine Kräfte für den Einzelnen
anſtrengt, um demſelben zu geben, was er nicht hat, gibt er im Grunde
ſich ſelber. Was der Einzelne gewinnt, gewinnt der Staat; es iſt ein
Kreislauf, in welchem alles, was der Staat thut, zum Staate zurück-
kehrt. Warum ſoll er Bedenken tragen, den Einzelnen reich und glück-
lich zu machen theils durch das, was er ihm gibt, theils durch das,
wozu er ihn zwingt? Und wenn er dieß Bedenken nicht hegt, wo iſt
die Gränze für die Aufgabe und Macht dieſer Thätigkeit des Staats,
oder ſeiner Verwaltung?

Offenbar nun liegt dieſe Gränze weder in der Macht noch in dem
äußerlichen Intereſſe des Staats. Sie liegt vielmehr im Weſen der
Perſönlichkeit, mit welchem die Verwaltung deſſelben zu thun hat, und
zwar in demjenigen Weſen derſelben, welches wir eben dargelegt. Wenn
das bloße Geben an den Andern, wenn das bloße Wollen für den
Andern die Selbſtändigkeit und damit das eigentlich perſönliche Weſen
des Einzelnen untergräbt und vernichtet und in Arbeitsloſigkeit auflöst,
ſo greift der Staat mit einer ſolchen Thätigkeit die Grundlagen des
eigenen Daſeins an; denn er iſt ja die Geſammtheit eben dieſer Ein-
zelnen, die einzeln nur das ſind, was ſie ſich erarbeitet und durch eigene
That ihr Eigen nennen. Jenes Hingeben des Staats muß daher da
ſeine Gränze finden, wo er jene Selbſtändigkeit der freien Perſönlichkeit
gefährdet.

Denn anderſeits kann der Einzelne ſich nicht durch ſich ſelbſt
helfen. Die Verwaltung entſteht ja eben dadurch, daß der Mangel der
Einzelperſönlichkeit durch die Gemeinſchaft aufgehoben wird. Wer und
was ſoll nun entſcheiden, wo der Staat, indem er dem Einzelnen ſeine
ſtarke Hand reicht, nicht thut, was ihn ſeines innerſten perſönlichen
Weſens berauben würde? Und offenbar kann es wenig nützen, hier
von einzelnen Fällen zu reden, ſondern es muß die Geſammtheit aller
Fragen, die hier entſtehen, von Einem Geſichtspunkt aus ſich entſchei-
den. Es muß ein Princip für die Gränze der Verwaltungsthätig-
keit geben.

Ein ſolches Princip hat nun ihrerſeits die Staatswirthſchaft, und
[59] ein ſolches hat auch die Rechtspflege. In beiden Gebieten iſt die Sache
ſehr einfach. Aber anders iſt es in der innern Verwaltung. Denn
hier handelt es ſich eben um eine poſitiv fördernde Thätigkeit, welche
die Entwicklung des Einzelnen durch die des Staats erzeugt, oder um
eine direkte Beſchränkung der perſönlichen Freiheit, welche die freie
Thätigkeit des Einzelnen beſchränkt. Und dieß Princip liegt eben nur
im Weſen der perſönlichen Entwicklung ſelbſt.

Wenn es nämlich gewiß iſt, daß der Einzelne der Andern bedarf
und zugleich ſelbſtthätig ſein ſoll, um ihrer nicht zu bedürfen, ſo iſt
es klar, daß er der Andern eben nur ſo weit bedürfen ſoll, als er mit
ſeiner Selbſtthätigkeit ſich ſelbſt nicht mehr helfen kann. An
dieſer Gränze beginnt daher die Aufgabe der Gemeinſchaft für den
Einzelnen. Da aber erſt die Selbſtthätigkeit des Einzelnen den Werth
deſſelben bildet, ſo muß dieſe Aufgabe der Gemeinſchaft dieſe Selbſt-
thätigkeit nicht erſetzen, oder überflüſſig, ſondern ſie muß ſie eben nur
möglich machen. Möglich machen aber heißt, ihr diejenigen Bedin-
gungen geben, welche ſie ſich nicht ſelbſt ſchaffen kann. Dieſe Bedin-
gungen bilden dann noch keinen Inhalt der Perſönlichkeit, ſondern
ſtehen ſelbſtändig außer ihr, liegen vor ihr; ſie kann ſie benützen, ſie
kann ſie nicht benützen; ſie kann und ſoll aber, wenn ſie ſie benützt,
ſich durch ſich ſelbſt Maß und Art dieſer Benützung beſtimmen; ſie
muß ſelbſt dasjenige, was ſie aus dieſen Bedingungen für ſich will,
mit ſich und ihren Bedürfniſſen in Harmonie bringen, Maß und Ziel
derſelben ſich ſelber ſetzen. Sie muß ihre eigene Entwicklung noch immer
ſich ſelbſt erarbeiten; ſie empfängt nicht Wohlſein und Freiheit,
ſondern ſie muß ſie ſich ſelbſt erwerben, damit beide ihr wahrhaft
gehören. Das iſt der natürliche und einfache Punkt, auf welchem die
Löſung der obigen Fragen liegt. Und damit iſt auch das einfache
Princip der Verwaltung gegeben. Der Staat ſoll durch ſeine Verwal-
tung niemals und unter keinen Umſtänden etwas anderes leiſten, als
die Herſtellung der Bedingungen der perſönlichen, wirth-
ſchaftlichen und geſellſchaftlichen Entwicklung, welche der
Einzelne ſich nicht ſelber zu ſchaffen vermag, und es dann
dem Einzelnen und ſeiner freien ſelbſtändigen That überlaſſen,
aus der Benützung dieſer Bedingung ſich ſein eigenes Leben
zu bilden und zu entwickeln.

Dieß Princip nun durchzieht natürlich die ganze Verwaltung; es
iſt ſogar faſt immer der eigentliche Maßſtab ihres rechten Werthes,
und, wohl verſtanden, gibt es uns ſeinerſeits das Mittel, den Staat
ſelbſt und die allgemeine Richtung ſeiner Regierung zu beurtheilen.
Denn ſo einfach es ſcheint, ſo hat es dennoch große und tiefgehende
[60] Vorausſetzungen in ſeiner Anwendung. Es fordert namentlich zwei
Dinge. Zuerſt fordert es von Seiten der Verwaltung ein kräftiges
und ſtets lebendiges Gefühl derſelben für das eigentliche Weſen der
Perſönlichkeit, die freie ſelbſtthätige Arbeit, die Selbſtändigkeit, die ſich
dadurch ergibt, daß der Einzelne ſich auf ſich ſelber zu ſtellen und durch
ſich ſelber zu ſeinem Ziele zu gelangen weiß. Dieß Gefühl iſt in der
Wirklichkeit des Staatslebens keineswegs ſo leicht zu gewinnen und zu
erhalten, als es ſcheint. Denn der Staat iſt ſo mächtig, daß er, zu-
letzt im eigenen Intereſſe, leicht mehr thut, als nothwendig iſt, und
noch leichter eben jene geiſtige Selbſtändigkeit für überflüſſig, ja ge-
radezu für ein ihm feindliches Element erachtet, und daher ſtets geneigt
iſt, es zu bekämpfen, am meiſten da, wo er doch als der Gebende er-
ſcheint. Dazu kommt, daß er nur zu oft mit der Unbildung, ja mit
dem baaren Unverſtand ſeiner Angehörigen zu thun hat, und in ſeinem
Unmuthe Gefahr läuft, um des Guten willen das Beſte, die Selb-
ſtändigkeit der Staatsbürger, zu vernichten. Es gehört daher ſchon
eine hohe Bildung von Seiten der Staatsgewalt dazu, um ſich dieß
Gefühl lebendig zu erhalten. Und hier iſt es, wo die Selbſtverwaltung
ihren wichtigſten ethiſchen Einfluß auf den Staat hat, denn ſie iſt es,
welche eben dieß Gefühl ſowohl im amtlichen Organismus als im
Staatswege ſelbſt erzeugt und kräftigt; ohne Selbſtverwaltung wird
daſſelbe ſtets entweder bloß eine ſittliche Forderung, oder ein inhalts-
loſes Wort bleiben. Die Ausbildung und richtige Würdigung der
Selbſtverwaltung wird daher ſtets nicht bloß für die wirkliche Verwal-
tung, ſondern eben ſo weſentlich ſein für den Geiſt derſelben, und durch
ihre Rechte einerſeits, wie durch ihre Perſönlichkeit anderſeits der amt-
lichen Verwaltung die Gränze ihres Princips wiedergeben, die ſonſt
nur zu oft gefährdet iſt.

Zweitens aber fordert die Verwirklichung jenes Princips eine ge-
naue Kenntniß der wirklichen Lebensverhältniſſe, um in ihnen
zu erkennen, wo die Hülfe der Verwaltung noch mit den Bedingungen
der perſönlichen Thätigkeit zu thun hat, oder ſie direkt erſetzen würde.
Hier kann wiederum die reine Theorie nicht viel nützen, und die Ein-
flüſſe gegebener Zuſtände ſind ſo groß, daß jene Gränze für dieſelbe
Aufgabe der Verwaltung an verſchiedenen Zeiten und Orten natur-
gemäß eine ſehr verſchiedene iſt. Das was hier vollkommen richtig und
nothwendig erſcheint, wird durch concrete Zuſtände an einem andern
Platze zu viel, an einem dritten zu wenig. Nichts iſt deßhalb ver-
kehrter, als den Werth der Verwaltung rein nur an dem thatſächlichen
Inhalte ihrer Maßregeln beſtimmen zu wollen, und das was man
die Vergleichung nennt, auf ein bloßes Meſſen und Rechnen zurück-
[61] zuführen. Wenn der Staat ſeinem Begriffe nach eine Perſönlichkeit iſt,
ſo iſt er in ſeiner Wirklichkeit ein Individuum, und am erſten und
meiſten gerade für die innere Verwaltung. Die abſtrakte Gränze für
die Thätigkeit der letztern liegt daher allerdings in der Perſönlichkeit,
die concrete Gränze dagegen liegt in den gegebenen Zuſtänden und
Bildungsſtufen des Volkes. Es iſt vollkommen unverſtändig, ohne wei-
teres etwas darum für allgemein richtig oder falſch zu erklären, weil
es zu einer gewiſſen Zeit in einem gewiſſen Volke richtig oder falſch
war. So wenig die Völker und Zeiten ſich gleich ſind, ſo wenig ſoll
und kann ihre Verwaltung eine gleiche ſein, und in ihrer Beziehung
zum Volke gleich weit gehen. Die Ungleichheit der gegebenen Zuſtände
ſetzt voraus, daß gerade die Gleichheit der Verwaltungsmaßregeln ihre
Ungleichheit enthält. Und man darf ſich daher auch nicht täuſchen über
den Werth der äußerlichen Vergleichung der Verwaltung und ihres
Rechts bei den verſchiedenen Völkern. Hier gibt es nichts abſolut Gutes,
und jene Vergleichung ſoll deßhalb auch nicht dahin führen, das Fremde
bloß darum als Muſter aufzuſtellen, weil es den Fremden heilſam ge-
weſen iſt. Die wahre Vergleichung hat die viel ſchwerere Aufgabe,
das Verſchiedene erſt auf die Gleichartigkeit der Zuſtände zu reduciren,
und erſt nachdem dieß geſchehen, an ſeine Benützung zu denken. Das
iſt deßhalb die ſchwierigſte aller Aufgaben, und fordert eben ſo viel
Erfahrung als wiſſenſchaftliche Bildung; und auch um ihretwillen
nennen wir die Verwaltungslehre den höchſten Theil der Staats-
wiſſenſchaft.

Faßt man nun dieſe Punkte zuſammen, ſo ergibt ſich das Weſen
desjenigen, was wir die Politik der Verwaltung oder die prak-
tiſche Staatskunſt nennen. Dieſelbe beſteht darin, aus dem Weſen
der ſelbſtthätigen Perſönlichkeit und aus dem Verſtändniß der gegebenen
Zuſtände das richtige Maß und die zweckmäßige Form für die wirkliche
Thätigkeit der Verwaltung eines gegebenen Volkes zu beſtimmen. Und
daher dürfen wir gleich hier hinzufügen, daß nicht bloß die Verwaltung
im Ganzen und Großen, ſondern daß auch jedes Gebiet der Verwal-
tung ſeine Politik hat. Wie es eine Politik der Staatswirthſchaft
gibt und eine Politik der Rechtspflege, ſo gibt es eine innere Verwaltungs-
politik; aber innerhalb der innern Verwaltungspolitik hat wieder jeder
Theil derſelben ſeine Politik, die dann allerdings durch die perſönlichen
wirthſchaftlichen und ſocialen Zuſtände bedingt wird. Darin liegt die
Unerſchöpflichkeit der innern Verwaltungslehre; ſie iſt nicht bloß
im Ganzen, ſondern auch in jedem Theile das ewig junge Gebiet der
lebendigen Wiſſenſchaft vom Staate.

4) Der Begriff der Polizei und das Verhältniß der Polizei-
wiſſenſchaft zur Verwaltungslehre.

Wir würden jetzt glauben, den Begriff und die ſyſtematiſche Dar-
ſtellung der innern Verwaltung hinreichend feſtgeſtellt und vor jeder
Verwechslung bewahrt zu haben, wenn nicht durch den eigenthümlichen
Entwicklungsgang einerſeits des wirklichen Lebens und andererſeits der
Theorie eine ſo große Verwirrung der Begriffe und, wie es immer da-
bei geſchieht, eine ſo große Unbeſtimmtheit und Willkür in die Bezeich-
nungen der Verhältniſſe und die Wahl der Ausdrücke hineingekommen
wäre, daß wir, wollen wir endlich ein definitives Reſultat gewinnen
und damit erſt eine ſelbſtändige Wiſſenſchaft der Verwaltung möglich
machen, eben dieſe bisherigen Vorſtellungen, Bezeichnungen und Worte
noch einmal ins Auge faſſen und auf ihre eigentliche Bedeutung zurück-
führen müſſen.

Der Ausdruck, der hier die eigentliche Schwierigkeit bildet, und
der jede wahre Wiſſenſchaft der Verwaltung ſo lange unmöglich macht,
als man ſich über ſeinen feſten Sinn nicht geeinigt hat, iſt der der
Polizei und ſein Correlat die Polizeiwiſſenſchaft.

Wenn ein ſolches Wort ſeit Jahrhunderten gebraucht worden iſt,
wenn ſeit Jahrhunderten über ſeine wahre Bedeutung hin und her ge-
ſtritten iſt bis zur Erſchöpfung aller Betrachtungen und ſelbſt des Inter-
eſſes an denſelben, wenn es ohne einen gemeinſam anerkannten, be-
ſtimmten Sinn von jedem in ſeiner Weiſe gebraucht worden iſt, und
wenn es nun gar endlich, wie wir ſehen werden, mit dem, was es
wirklich bedeutet, ein immanentes, die ganze Verwaltung durchdringen-
des Moment bezeichnet, ſo wird es wohl leicht begreiflich ſeyn, daß wir
es nicht mit ein paar Sätzen ganz erklären und auf ſein richtiges Maß
zurückführen können. Es iſt, wie die Sachen liegen, ganz unmöglich,
an die Stelle der bisherigen Verwirrung Klarheit zu bringen, wenn es
uns nicht geſtattet iſt, etwas tiefer auf die Sache einzugehen. Allein
jeder, der mit der Verwaltung und ihrer Wiſſenſchaft jemals zu thun
gehabt, wird uns zugeſtehen, daß ohne eine durchgreifende Beſtimmung
der wahren Definition und des Weſens der Polizei und damit ihres
organiſchen Verhältniſſes zur Verwaltung eine Verwaltungslehre gar
nicht möglich iſt.

Gewiß nun wird das Eingehen auf die richtige Auffaſſung viel
leichter ſein, wenn wir das Reſultat dieſes Theiles unſerer Unterſuchung
gleich an die Spitze ſtellen.

Die Thatſache, von der wir ausgehen, iſt die völlige Verſchmelzung
des Begriffes von Polizei und Verwaltung bei einigen, das Gefühl,
[63] daß dieſelbe nicht richtig iſt, bei andern, und dadurch die Unklatheit
über das Weſen beider und die Verwirrung der Begriffe und Ausdrücke
bei allen.

Die Unterſuchung des Begriffes und Weſens beider ergibt nun,
daß allerdings die Polizei ein der ganzen Verwaltung immanentes
Element bildet, daß ſie dagegen keineswegs die ganze Verwaltung ent-
hält oder erſchöpft; daß ſie aber aus geſchichtlichen Gründen dieſe ganze
Verwaltung Jahrhunderte hindurch bedeutet hat, und daß ſich erſt lang-
ſam und unſicher der Begriff der Verwaltung aus dem der Polizei her-
ausgearbeitet, unter den verſchiedenſten Namen jener gegenüber Selb-
ſtändigkeit gewonnen, aber ſich doch noch nicht zu einem organiſchen Ganzen
erhoben hat, bis wir in unſerer Zeit gezwungen ſind, die Verwaltung
als das organiſche Ganze anzuerkennen, in welchem wir der Polizei mit
ihrem ſpecifiſchen Weſen und ihrer eigenthümlichen Function ihre Stelle
anweiſen. Dieß in Kürze auszuführen, iſt die Aufgabe des Folgenden.
Und darum wünſchen wir uns auf keinem Punkte mehr die Gabe der
Ueberzeugung, als hier. Denn es iſt bei dem bisherigen Zuſtande keine
Verwaltungswiſſenſchaft möglich, und dennoch iſt ſie das höchſte Gebiet
der Staatswiſſenſchaft.

Wenn wir nun in der Geſchichte der Idee der Verwaltung den
Entwicklungsgang des poſitiven, ethiſchen Inhalts derſelben und ihr
lebendiges Verhältniß zur Idee des Staates angedeutet, ſo kommt es
hier vielmehr darauf an, die Geſchichte der Namen, der Ausdrücke, der
Formen zu geben, in denen ſich jene geäußert und durch die ſie ſich
verwirrt hat. Wir können dabei ohne eine gewiſſe Wiederholung nicht
auskommen. Aber unſer Troſt mag ſein, daß wenigſtens dieſe Aufgabe
nicht zweimal gelöst zu werden braucht.

1) Die beiden Faktoren der Bildung dieſes Rechts, die
Regierung und die Volksvertretung, und ihr eigenthüm-
licher Charakter in Beziehung auf das Verwaltungsrecht.

Bei der durchgreifenden Unklarheit über Begriff und Weſen des
Verwaltungsrechts darf es allerdings nicht wundern, daß der eigenthüm-
liche und wichtige Proceß, aus dem im Leben des Staats das geltende
Recht der Verwaltung hervorgeht, nicht Gegenſtand beſonderer Beach-
tung geworden iſt. Dennoch verdient er es wie wenig andere, und wir
ſtehen keinen Augenblick an, ihn für einen der bedeutſamſten Theile des
innern Rechtslebens aller Staaten zu erklären. Es wird uns deßhalb
wohl geſtattet ſein, ihn näher zu beleuchten.

Wir dürfen uns dabei auf die, in der vollziehenden Gewalt be-
reits feſtgeſtellten Grundbegriffe beziehen.

Wir haben dort als die beiden Grundformen alles Verwaltungs-
rechts das geſetzmäßige und das verordnungsmäßige Verwal-
tungsrecht beſtimmt. Jenes iſt das Recht, welches unter Zuſammen-
wirken von Volksvertretung und Regierung, dieſes dasjenige, welches
bloß von der Regierung als geltend geſetzt, und direkt oder indirekt
vom Staatsoberhaupt ſanctionirt wird. Beide großen Formen ſtehen
zunächſt neben einander. Jede derſelben hat ihre eigenthümliche Func-
tion. Es iſt nachgewieſen, daß das Staatsleben beider nicht entbehren
kann. Sie ſind daher allerdings ſelbſtändig. Allein ſie müſſen dennoch
harmoniſch in einander greifen und ſich gegenſeitig erſetzen, wenn ſie
der Idee des Staats entſprechen ſollen. Das iſt eine der großen, un-
abweisbaren Bedingungen der freien und tüchtigen Entwicklung des
ganzen innern Staatslebens. Da dieß der Fall iſt, ſo iſt dafür ge-
ſorgt, daß zunächſt und formell dieſe Harmonie hergeſtellt werde.
Wir haben nachgewieſen, daß dieß durch die drei Elemente der Verant-
wortlichkeit, des Klage- und des Beſchwerderechts geſchieht. Die Har-
monie zwiſchen Geſetz und Verordnungsrecht, welche auf dieſe Weiſe
entſteht, nannten wir das verfaſſungsmäßige Verwaltungsrecht.
Alle dieſe Begriffe und Verhältniſſe ſind, glauben wir, genau und
einigermaaßen erſchöpfend in der Lehre von der vollziehenden Gewalt
dargelegt. Jetzt aber haben wir ein zweites Gebiet zu betreten.

Das verfaſſungsmäßige Verwaltungsrecht nämlich hat zur Auf-
nahme den Gegenſatz zwiſchen dem formellen Recht der Geſetze und
[79] der Verordnungen zu beſeitigen. Allein es gibt in ihnen einen zweiten,
viel tiefern Gegenſatz. Und dieſem ſeine Folgen und ſeine Löſung hier
zu geben, iſt die Aufgabe des zunächſt Folgenden.

Es iſt nämlich der Natur gemäß, daß alles Recht, namentlich aber
das Verwaltungsrecht, das ſo tief in die Intereſſen und das Leben
der Einzelnen wie des Ganzen hineingreift, den Charakter der Faktoren
annehme, welche es zur Geltung bringen. Dieſe aber ſind bei dem
verordnungsmäßigen Verwaltungsrecht die Staatsgewalt, bei dem ge-
ſetzmäßigen die Volksvertretung. Und hier nun begegnen wir einer
Reihe der wichtigſten Erſcheinungen, ohne welche die Geſchichte und
Individualität des Verwaltungsrechts nur ſchwer verſtanden wer-
den kann.

Offenbar nämlich iſt der perſönliche Staat, als ſolcher thätig in
ſeiner Regierung, der Träger und Vertreter alles deſſen, was man das
einheitliche Leben, die einheitlichen Intereſſen der Gemeinſchaft
nennt. Es iſt das ſein Weſen; er kann es nie verläugnen; es beherrſcht
ihn und ſeine Organe oft mit klarem Bewußtſein und ethiſcher Erhebung,
oft in ſeiner Unklarheit zur Willkür und Pedanterie herabſinkend, aber
es beherrſcht ihn immer. Es erſcheint aber nirgends mehr als in dem
Gebiete, von dem wir reden, dem Gebiete des Verwaltungsrechts; und
es iſt eben ſo naturgemäß als unvermeidlich, daß es dieſen ſeinen Cha-
rakter den Vorſchriften, die es über die Verwaltung gibt, aufprägt.
Anderſeits iſt die Volksvertretung zwar ihrer Idee nach die Vertreterin
des ganzen Staats; in der Wirklichkeit aber kommen durch ſie nicht
nur ganz ſubjektive, ſondern auch ganz lokale und oft ganz unberech-
tigte Intereſſen und Anſchauungen zur Geltung. Die Volksvertretung
wird daher ihrerſeits ſtets geneigt ſein, jener nivellirenden Gewalt des
Staats einen Damm entgegen zu ſtellen, und den Beſonderheiten, wie
ſie eben geworden und wirkſam ſind, ihre natürliche Geltung zu ver-
ſchaffen. Das geſchieht, wie es ſich von ſelbſt erklärt, gerade am mei-
ſten und greifbarſten in den Verhältniſſen, für welche das öffentliche
Recht durch die Verwaltung gegeben wird. Sagt man nun, daß das
Verwaltungsrecht der Staatsgewalt das verordnungsmäßige, das der
Volksvertretung das geſetzmäßige iſt, ſo iſt es klar, daß ſich in Ten-
denz, Auffaſſung und wirklicher Durchführung, kurz in der ganzen
Geſtalt das Verwaltungsrecht Natur und Charakter jener beiden Fak-
toren zunächſt in dem Unterſchiede jener beiden Formen wiederſpiegeln
wird. Und das iſt in der That der Fall.

Im Allgemeinen nämlich lehrt die einfachſte Beobachtung, daß
das unmittelbar von der Regierung ausgehende, oder das verordnungs-
mäßige Verwaltungsrecht, ſtets weſentlich die Auffaſſung der großen
[80] Verwaltungsaufgaben von Seiten der, dem Volksleben ſelbſtändig gegen-
über ſtehenden Staatsgewalt, das Verwaltungsrecht, inſofern es
Inhalt von Geſetzen iſt, dagegen zugleich die Auffaſſung des Volkes von
ſeinem eigenen innern Leben und ſeinen Bedürfniſſen ausdrückt. Der
Unterſchied von Geſetz und Verordnung, äußerlich nur ein formeller,
wird dadurch zu einem tief greifenden Unterſchied des materiellen In-
halts. Das verordnungsmäßige Verwaltungsrecht wird ſtets das reine
Geſammtintereſſe zum Inhalt haben, oder es doch zum Inhalte zu
haben glauben. Es wird ſtets geneigt ſein, die gegebenen Beſonder-
heiten des Lebens, die Sonderintereſſen, die Gewährungen und Vorur-
theile der Einzelnen und ganzer Staatstheile gering zu achten, und ſich
wenig um den wirklich vorhandenen Bildungsgrad des Volkes kümmern,
leicht vergeſſend, daß in dieſem die erſte Bedingung der größten Erfolge
jeder Maßregel des Staats liegt. Es wird dafür der Regel nach
immer beſtrebt ſein, das an ſich Wichtige und Zweckmäßige rückſichtslos
zur Geltung zu bringen. Es wird ſich auf die beſſere Natur der Sache
und auf die lebhafte Unterſtützung der Gebildeten verlaſſen, aber nicht
immer die Billigung und ſtille, oder doch ſo ſtarke Unterſtützung von
Seiten des Volkslebens finden. Es wird daher zwar wahr, aber oft
unzeitgemäß und unzweckmäßig, und faſt immer hart erſcheinen, und
noch härter in der Hand ſeiner ausführenden Organe werden. Es hat
vermöge der Einheit ſeiner Organe, des Amtsweſens, große Neigung
zur ſyſtematiſchen Einheit der Anordnungen, aber in dieſer Einheit läuft
es leicht Gefahr, unausführbar in wichtigen einzelnen Fällen zu werden.
Es trägt aus allen dieſen Gründen den Charakter einer herrſchenden,
oft geradezu äußerlichen Gewalt; es erſcheint als ein Rechtsſyſtem, dem
man gehorcht, weil man gehorchen muß. Es kann daher ſeinem In-
halte nach frei ſein; ſeiner Form nach wird es ſtets als ein unfreies
erſcheinen. — Das geſetzmäßige Verwaltungsrecht dagegen wird an ſich
niemals leicht aus einem Princip, ſondern faſt immer nur aus einem
wirklichen Bedürfniß hervorgehen. Es wird ſich deßhalb ſtets mehr an
das wirkliche Leben anſchließen; es wird nicht darnach trachten, ein
Syſtem zu werden, ſondern nur den praktiſchen Lebensverhältniſſen zu
entſprechen. Es wird durch die Theilnahme des Volkes an ſeiner Bil-
dung, wie es aus demſelben hervorgeht, auch in demſelben von dem
Einzelnen anerkannt und zwangslos gehalten werden. Es ſteht nicht
da als rein objektiv geltende Macht, ſondern als ein Theil des Volks-
lebens, und iſt, allen verſtändlich, auch allen, die es ſich je ſelber
geſetzt haben, lieb und recht. Dagegen aber läuft es Gefahr, nicht
bloß einer beſchränkten Auffaſſung im Ganzen zu unterliegen, und weil
es ſich nur an bereits lebhaft und zugleich allgemein gefühlte Bedürfniſſe
[81] anſchließt, niemals ein vollſtändiges, geſchweige denn ein einheitliches
Ganze zu werden, ſondern vor allem erſcheint es, gegeben durch
die Volksvertretung, auch den in derſelben herrſchenden Claſſen und
Stimmungen unterworfen. Denn erſt in der Verwaltung wird die
Idee der Herrſchaft einer Claſſe über die andere zu einem poſitiven
Inhalt, und unwiderſtehlich durch die Gewalt des Staats und das
Weſen des Geſetzes. Es iſt daher ſtets ſeiner Form nach frei, aber
oft ſeinem Inhalt nach unfrei; niemals öfter als da, wo es am freieſten
ſein ſollte, in den Epochen tiefgehender und lebendig gefühlter geſellſchaft-
licher Gegenſätze.

2) Die Entwicklung des rechtsbildenden Proceſſes, den
wir die conſtitutionelle Rechtsbildung des Verwaltungs-
rechts nennen. — Begriff und Bedeutung der ſogenannten
Initiative der Regierung.

So ſind beide Grundformen des Verwaltungsrechts, das verord-
nungsmäßige und das geſetzmäßige, bei aller Gleichheit ihrer Objekte
und bei aller Gleichheit ihrer äußern Gültigkeit weſentlich verſchieden.
Trotz dem iſt nun dieſe Verſchiedenheit nicht der Art, daß die eine
Form die andere an ſich ausſchlöſſe, oder eine als die vorzugsweiſe
richtige erſcheinen ließe. Sondern es iſt kein Zweifel, daß ſie ſich gegen-
ſeitig zu erfüllen und zu erſetzen haben. Jede dieſer Formen leiſtet
etwas, was die andere nicht leiſtet; jede iſt bis zu einem gewiſſen
Grade das, was die andere nicht ſein kann. Es iſt daher ſchon hier
klar, daß es weder richtig iſt, die Bildung des Verwaltungsrechts aus-
ſchließlich auf die Verordnung, noch auch dieſelbe ausſchließlich auf das
Geſetz zu baſiren. Sondern wir müſſen vielmehr ſagen, daß die wahre
Bildung des Verwaltungsrechts im harmoniſchen Zuſammenwirken beider
Bildungsformen vor ſich gehen ſoll.

In der That nun ſind auch zu keiner Zeit und an keinem Orte
beide Grundformen dauernd ganz beſeitigt worden. Sie haben im
Gegentheil ſtets neben und mit einander beſtanden. Man kann im
Allgemeinen ſagen, daß in der ſtändiſchen Epoche das geſetzmäßige Ver-
waltungsrecht das verordnungsmäßige faſt ganz beſeitigt, während
umgekehrt in der darauf folgenden Zeit des abſoluten Königthums das
verordnungsmäßige Verwaltungsrecht das geſetzmäßige faſt gänzlich ver-
nichtet. Die folgende Darſtellung wird dieſen, ohnehin bekannten Satz
im Einzelnen genauer nachweiſen. Erſt in der ſtaatsbürgerlichen Ge-
ſellſchaftsordnung erzeugt ſich die Harmonie zwiſchen dem perſönlichen
Staate und dem freien Staatsbürgerthum, in andern Gebieten und ſo
Stein, die Verwaltungslehre. II. 6
[82] auch hier. Wenn wir mit Recht ſagen, daß der ganze ſtaatliche Cha-
rakter unſers Jahrhunderts durch die Herrſchaft der ſtaatsbürgerlichen
Geſellſchaftsordnung beſtimmt iſt, ſo können wir in ſpezieller Beziehung
zum Verwaltungsrecht und ſeiner Bildung ſagen, daß hier die ſtaats-
bürgerliche Geſellſchaftsordnung jene Harmonie zwiſchen Geſetz und Ver-
ordnung als Grundlage der Bildung des Verwaltungsrechts
gefordert und erzeugt hat.

Dieſe Grundlage der Bildung desjenigen Verwaltungsrechts, das
wir in dieſem Sinne das conſtitutionelle nennen möchten, beruht
einfach auf den zwei allgemeinen Principien, daß man einerſeits nie
der verordnenden Gewalt als Correlat des Geſetzes entbehren kann,
und daß anderſeits das Geſetz die höchſte und vollkommenſte Form des
Staatswillens iſt. Aus dieſen zwei Elementen und ihrer natürlichen
Wechſelwirkung erzeugt ſich dann derjenige Proceß, den wir den Proceß
der Bildung des conſtitutionellen Verwaltungsrechts nennen. Derſelbe
beſteht in dem Hervorgehen des geſetzmäßigen Verwaltungs-
rechts aus dem verordnungsmäßigen. Der formale Gang
aber, den dieſer Proceß einhält, iſt der, daß das beſtehende, oder auch
das beabſichtigte Verordnungsrecht durch die Regierung der Volksver-
tretung zur Beſchlußfaſſung vorgelegt und durch die letztere zum Geſetz
erhoben werde. Das Mittel endlich, wodurch die verwaltende Gewalt
dieß hervorbringt, hat gleichfalls ſeinen conſtitutionellen Namen in der
Initiative der Regierung. Dieſe Initiative iſt hier kein Vor-
recht der Regierung, denn jeder Abgeordnete hat gleichfalls das Recht,
Geſetzesvorſchläge einzubringen; ſie erſcheint auch nicht als Regel, denn
ſie iſt mehr als eine beſtändig ſich wiederholende Thatſache; ſie iſt viel-
mehr das naturgemäße Verhältniß der Regierung zur Geſetzgebung
überhaupt und zur Bildung des geſetzmäßigen Verwaltungsrechts ins-
beſondere. Denn die Initiative iſt in der That nichts anderes, als
das Aufſtellen des Inhalts einer Verordnung, welche Geſetz werden
ſoll. Es iſt dabei für den Begriff der Initiative gleichgültig, ob die
Vorlage die bereits beſtehenden Verordnungen zuſammenfaßt, oder alte
Geſetze umbildet, oder einen ganz neuen Gedanken durchführt. Die
Initiative iſt daher ein, der ſtaatsbürgerlichen Geſellſchaftsordnung und
ihrer Geſetzgebung ſpecifiſch angehöriger Begriff. In der ſtändiſchen
Verfaſſung gibt es eine Initiative nicht, weil theils jeder Landſtand
ſelbſtändige Vorſchläge nach Maßgabe des Landesrechts macht, theils
die Regierung noch nicht verantwortlich iſt. In der abſoluten Monarchie
gibt es keine, weil Geſetz und Verordnung identiſch ſind. Erſt in der
ſtaatsbürgerlichen Geſellſchaft tritt ſie auf, und hier bedeutet ſie die,
durch das Weſen des perſönlichen Staats gegebene einheitliche Auffaſſung
[83] des Verwaltungsrechts und ſeiner Bedürfniſſe als Grundlage der Bil-
dung des geſetzmäßigen Verwaltungsrechts.

In dieſem Sinn wird man nun ſagen, daß unſere Zeit in dem
conſtitutionellen Verwaltungsrechte ihren ſpecifiſchen Charakter der Bil-
dung des Verwaltungsrechts habe. Dennoch müſſen wir noch eine Frage
ins Auge faſſen, die auch mit dem Obigen nicht erledigt, und keines-
wegs unwichtig iſt.

3) Die Gränze zwiſchen dem geſetzmäßigen und verordnungs-
mäßigen Verwaltungsrecht.

Allerdings nämlich geht in dem oben bezeichneten Proceſſe das
Verordnungsrecht in das Geſetz über, und dieſer Uebergang ſtellt die
Harmonie zwiſchen den beiden Faktoren, Staat und Geſellſchaft oder
Regierung und Volksvertretung, wieder her. Allein eben ſo gewiß iſt
anderſeits, daß dieſer Uebergang nicht für alle Beſtimmungen des
Verwaltungsrechts möglich, ja nicht einmal wünſchenswerth iſt. Beide
Formen werden ſich ſtets neben einander erzeugen, ſtets neben einander
erhalten. Und es entſteht daher die Frage, ob es überhaupt eine Gränze
zwiſchen dem Gebiet des verordnungsmäßigen und des geſetzmäßigen
Verwaltungsrechts gibt, und wie ſie zu beſtimmen iſt.

Die Frage iſt aber darum eine ernſte, weil, wenn man einen Schritt
weiter geht, die Volksvertretung, welche das geſetzmäßige Verwaltungs-
recht bildet, ihrer ganzen Natur zwar einerſeits die Trägerin der ſtaats-
bürgerlichen Freiheit, anderſeits aber auch der geſellſchaftlichen
Gegenſätze im Volksleben iſt. Wo es daher gelingt, das Verord-
nungsrecht dem Geſetzesrecht ganz zu unterwerfen und die Regierung
damit zu einer bloß ausführenden Gewalt zu machen, da entſteht die
Gefahr, daß das Verwaltungsrecht zu einem furchtbaren, gewaltigen
Mittel in der Hand des herrſchenden Theiles des Volkes werde, das
alsdann in keinem Regierungsrecht ein heilſames Gegengewicht hat.
Das war der, von den Hiſtorikern ſo wenig beachtete und doch ſo ent-
ſcheidende Charakter der Verwaltung und des Verwaltungsrechts in den
Republiken des Alterthums; es iſt daſſelbe überhaupt das Princip des
republikaniſchen Verwaltungsrechts. Das republikaniſche Verwal-
tungsrecht hat die Form der höchſten Freiheit; aber ſein Inhalt iſt
von dieſer Form unabhängig. Denn indem die Mehrheit der Staats-
bürger formell das Geſetz beſchließt, wird naturgemäß materiell, das
iſt in ihrer Beziehung zum praktiſchen Leben, die Geſetzgebung überhaupt
und mithin weſentlich die des innern Verwaltungsrechts dabei ſtets
nach den herrſchenden Intereſſen der Mehrheit beſtimmt werden.
[84] Die aber ſind in der herrſchenden Claſſe der Geſellſchaftsordnung ge-
geben. Und ſo iſt es unvermeidlich, daß, wo immer ein Gegenſatz der
Claſſen ſich in der Republik ausgebildet hat, alles republikaniſche Ver-
waltungsrecht ein Recht der herrſchenden Claſſe über die beherrſchte
enthalte, oder wenigſtens daß dieß der letztern ſo erſcheine. Daraus
ergibt ſich, daß nur zu oft der Erfolg ſolcher Geſetzgebung durch Vor-
urtheil und Haß, welche ſie begleiten, gerade in das Gegentheil deſſen
ausſchlagen, was ſie ſein ſoll, ſelbſt dann, wenn das Geſetz an ſich
ein ganz verſtändiges iſt. Iſt es aber ein unverſtändiges, ſo bewirkt
jenes Verhältniß zur Geſellſchaft, daß der kleine Fehler Urſache eines
großen Unglücks werden kann, denn die niedere Claſſe wird ſtets für
jeden Fehlgriff nicht die menſchliche Schwäche, ſondern das Sonder-
intereſſe verantwortlich machen. Aus dieſen Gründen iſt das gänzliche
Aufgehen des verordnungsmäßigen Verwaltungsrechts in das geſetz-
mäßige, oder die rein republikaniſche Bildung des Verwaltungsrechts nicht
bloß an ſich ein verkehrtes, ſondern auch praktiſch ein gefährliches Princip.

Eben ſo gefahrvoll, wenn auch in anderer Weiſe, iſt das Ver-
nichten des geſetzmäßigen Verwaltungsrechts durch das verordnungs-
mäßige. Denn abgeſehen von dem Widerſpruche mit der ſtaatsbürger-
lichen Freiheit wird die rein ſtaatliche Gewalt niemals die Beſonderheit
der wirklichen Lebensverhältniſſe ihres Volkes ganz zu würdigen wiſſen,
da ſie ihrer Natur nach nur fähig und beſtimmt iſt, das Allgemeine
und Gleichartige in denſelben zu verſtehen und die Eigenthümlichkeiten
der concreten und örtlichen Zuſtände denſelben unterzuordnen. Dieſe
aber fordern ihr Recht, und durch ſie kann das, was im Allgemeinen
ſehr wahr und praktiſch erſcheint, in der wirklichen Anwendung ſehr
ungeeignet werden. Nicht allein nun, daß dieß der Aufgabe des Ver-
waltungsrechts an ſich widerſpricht, ſondern es liegt in der Natur der
Sache, daß das Volk in dieſem Falle die Regierung nicht bloß für
dasjenige verantwortlich macht, was ſie wirklich verſehen hat, ſondern
auch für den zufälligen Mißerfolg an ſich richtiger Maßregeln. Und
dieſe Anklage wird in ſolchem Falle ſelten bloß die machthabenden Per-
ſönlichkeiten, ſondern regelmäßig den Staat als ſolchen treffen, und
ihn zuerſt in ſeiner geiſtigen und ethiſchen Beziehung, dann oft in ſeiner
ganzen äußern Stellung erſchüttern. Es iſt daher keine geringere Ge-
fahr in dieſem Bildungsproceß des Verwaltungsrechts, als in dem, den
wir den republikaniſchen genannt haben.

Wenn dem nun ſo iſt, ſo entſteht allerdings die Frage, ob es
nicht außerhalb des Kampfes der geſellſchaftlichen Kämpfe und Mächte
unter einander und mit dem Staate ein feſtes Princip gebe, welches
jene Gränze zu finden und feſtzuſtellen im Stande und berufen iſt?

Wir halten daran feſt, daß es ein ſolches gibt. Nur wird es
ſelbſt erſt dann in Wirkſamkeit treten, wo einerſeits die ganze innere
Staatsordnung als eine feſte beſteht, und wo anderſeits der Wiſſen-
ſchaft ihre wahre Berechtigung eingeräumt wird.

Da nämlich nach dem Weſen des Verordnungsrechts überhaupt
daſſelbe ſich den gegebenen und damit wechſelnden Verhältniſſen des
wirklichen Lebens anpaſſen ſoll, während das Geſetzesrecht den über
dieſelben erhabenen objektiven Willen des Staats enthält, ſo folgt wohl
leicht, daß, ſo lange die Verhältniſſe des Lebens, auf welche das Ver-
waltungsrecht ſich bezieht, ſich noch nicht conſolidirt haben, die Ver-
ordnung mit ihrer Thätigkeit zur Rechtsbildung berufen iſt, während
da, wo bereits feſtſtehende Verhältniſſe vorhanden ſind oder als vor-
handen angenommen werden, die Geſetzgebung eintritt. Allein die
Frage bleibt, welches das Criterium für dieſe objektive Feſtigkeit iſt.
Und hier glauben wir, daß es nur Einen Weg gibt, im Allgemeinen
zu einem Abſchluſſe zu gelangen. Jenes Criterium liegt nämlich nie
in äußern Merkmalen. Es liegt darin, daß ein Lebensverhältniß erſt
dann als ein feſtes, ein Bedürfniß als Objekt der Verwaltungsthätig-
keit erſt dann als ein beſtimmt gegebenes anerkannt werden muß, wenn
daſſelbe wiſſenſchaftlich in einen beſtimmten Begriff gebracht werden
kann, und wenn dieſer Begriff für das ganze Volk ein gemeinver-
ſtändlicher iſt; ſo zwar, daß mit dem Worte, der ihn bezeichnet, eine
für alle ziemlich gleichmäßig klare Vorſtellung von demjenigen ver-
bindet, was daſſelbe bedeutet; wie z. B. Schulweſen, Bankweſen,
Grundbuchsweſen, Vormundſchaftsweſen u. a. m. So wie dieß der
Fall iſt, ſind die darauf bezüglichen Verhältniſſe ein äußeres und zu-
gleich ein inneres Ganzes, und dann tritt der Zeitpunkt ein, wo die
Rechtbildung für daſſelbe durch die bloße Verordnung nicht mehr aus-
reicht, ſondern ein feſter Halt an einem Geſetze geſucht wird und gegeben
werden muß. Weiter läßt ſich ſchwerlich im Allgemeinen kommen. Es
iſt aber Sache der Initiative, zu finden, ob dieß der Fall iſt oder
nicht; und je nachdem das Verſtändniß der Regierung hier richtig und
zeitgemäß iſt oder nicht, wird auch dieſe Initiative zum Ziele führen.

4) Der Charakter der Bildung des poſitiven Verwaltungs-
rechts in England, Frankreich und Deutſchland.

Auf dieſer Grundlage nun möge es uns verſtattet ſein, einige Be-
merkungen über die Beſonderheit der Bildung des poſitiven Verwaltungs-
rechts in den drei großen Culturvölkern Europa’s hier hinzuzufügen,
Bemerkungen, deren Vorausſetzungen allerdings, wie man ſogleich
[86] erkennen wird, theils in unſerer Geſellſchaftslehre, theils aber auch, und
vielleicht näher, in unſerer Darſtellung der vollziehenden Gewalt in dieſen
drei Ländern liegen.

Wir dürfen nämlich dabei von dem wohl unbezweifelten Satze aus-
gehen, daß es nicht zufällig iſt, ob die perſönliche Staatsgewalt
eine große oder kleine Gewalt hat, und es iſt daher auch nicht zufäl-
lig, ob dem entſprechend die geſetzmäßige oder die verordnungsmäßige
Bildung des Verwaltungsrechts vorherrſcht. Sondern die höhere Natur
des organiſchen Lebensproceſſes der Staatsbildung bringt es unbedingt
mit ſich, daß ſich die perſönliche Gewalt des Staats ſtets in dem Grade
mehr entwickelt, in welchem die geſellſchaftlichen Gegenſätze ſich gegen-
ſeitig bedrohen oder gar offen bekämpfen. Da, wo dieſer Kampf zum
Bürgerkriege wird, ſehen wir deßhalb dieſem Geſetze gemäß ſtets die
Dictatur auftreten; ſie iſt ewig das naturgemäße Ende des geſellſchaft-
lichen Krieges zu allen Zeiten und bei allen Völkern, und wird es auch
bleiben. Wo dagegen das Königthum ſich im Bürgerkriege erhält, da
wird es zwar während deſſelben nur wenige Gewalt haben, aber nach
demſelben ſtets doppelt mächtig ſein. Dictatur und herrſchendes König-
thum erſcheinen nun in der Verwaltung als verordnungsmäßiges Ver-
waltungsrecht; die Herrſchaft der geſellſchaftlichen Claſſen dagegen als
geſetzmäßiges Verwaltungsrecht. Und umgekehrt wird das Vorwiegen
des Einen oder des Andern zugleich einen Maßſtab und einen Inhalt
der innern Lebensgeſchichte der Staaten bilden.

Die Beſonderheit, welche in dem Charakter des Verwaltungsrechts
der europäiſchen Staaten obwaltet, hat demgemäß ihren tiefern Grund
in jener Geſchichte derſelben, und muß von ihr aus erklärt werden.

In England hat der Gegenſatz der Grundformen und Claſſen der
Geſellſchaft keine dauernde Geſtalt angenommen, denn es hat eigentlich
nie eine unfreie Claſſe gegeben. Der geſellſchaftliche Kampf, wie er
namentlich im 17. Jahrhundert zur Erſcheinung kommt, iſt nur der
Kampf zwiſchen der ſtändiſchen und der ſtaatsbürgerlichen Geſellſchaft, der,
da er nicht wie in Frankreich auf allen Punkten mit unfreien Elemen-
ten leibeigener Hörigen durchſetzt iſt, und die ſtaatsbürgerliche Geſell-
ſchaft in den Städten nicht ihre Freiheit, ſondern nur ihre Geltung zu
erringen hat, auch nach errungener Geltung die ſtändiſchen Elemente
fortbeſtehen läßt. Die Verſchmelzung beider Geſellſchaftsformen zu einem
großen und gemeinſchaftlichen Leben und Wirken, wie es überhaupt den
Charakter des engliſchen Volkes bildet und ſeine wahre Kraft ausmacht,
hat nun auch Geſtalt und Charakter des Verwaltungsrechts beſtimmt.
Das Königthum hat vermöge jener Verbindung zu keiner abſoluten Herr-
ſchaft gelangen können. Daher iſt das Verwaltungsrecht in England
[87] faſt ausſchließlich ein geſetzmäßiges. Die verordnende Gewalt hat grund-
ſätzlich nur die reine Ausführung der Geſetze zum Inhalt. Die ganze
Geſtalt des engliſchen Verwaltungsrechts beruht darauf, daß durch die
Verwaltung gar kein öffentliches Recht überhaupt geſchaffen werden kann
und ſoll, ſelbſt nicht das öffentliche Recht einer einzelnen Perſönlichkeit
oder einer einzelnen Unternehmung. So wie es ſich in irgend einer
Weiſe um dauernde Rechte handelt, muß die geſetzgebende Gewalt ein-
treten und die Verordnung in der Geſtalt der Geſetze erlaſ-
ſen. Nur die ganz untergeordneten, dem täglichen und rein örtlichen
Wechſel angehörigen Verhältniſſe bilden noch das Gebiet der Verord-
nung, und auch zu dieſen haben die Organe der vollziehenden Gewalt
nur dann ein Recht, wenn es ihnen ausdrücklich zugeſtanden iſt. Dieſer
Charakter des engliſchen Verwaltungsrechts zeigt ſich hauptſächlich in
drei Punkten. Erſtlich darin, daß alles dasjenige, was wir unter
dem weiten Begriff der adminiſtrativen Genehmigung als Bewilligung,
Conceſſionen an Einzelne und Geſellſchaften u. ſ. w. zuſammenfaſſen,
in England Gegenſtand der parlamentariſchen Geſetzgebung iſt. Alle
dieſe Entſcheidungen, welche ſonſt in der Natur der Verwaltung liegen,
werden durch das Parlament in der vollen Form der Geſetze erlaſſen,
und bilden den zweiten, auch officiell geſchiedenen Theil der jährlichen
Geſetzgebung als „Private Bills.“ Die Form dieſer Geſetzgebung iſt
zwar im Einzelnen verſchieden von der eigentlichen Geſetzgebung, im
Weſentlichen jedoch dieſelbe. Für jeden ſolchen Antrag wird nämlich
ein eigenes Comité aufgeſtellt, welches die Information der Sache
hat, ſeinerſeits Sachverſtändige abhört, die Akten ſammelt, die Ver-
handlungen leitet und den Schlußantrag beim Parlamente ſtellt, der
dann faſt unbedingt von demſelben angenommen wird. Das ſcheint
die freieſte Form des Verordnungsrechts, iſt aber in der That faſt in
jeder Beziehung theurer und ſchlechter als die amtliche Verhandlung und
Entſcheidung im Verordnungswege. — Zweitens iſt es dem obigen
Charakter nach unmöglich, daß je in einem Geſetze die aus Frankreich
ſtammende Vollzugsclauſel „Unſer Miniſter iſt mit der Ausführung
dieſes Geſetzes beauftragt“ — hinzugefügt werden könne. Denn, wie
wir bereits in der Darſtellung der vollziehenden Gewalt geſehen, die
Vollziehung in England beruht auf dem Syſtem der öffentlichen Klage,
und auch bei dem Beamteten die Vollziehung des Geſetzes kann nur
der Richter mit ſeinem Urtheilsſpruch die letztere hervorbringen. —
Drittens endlich hat die in Form der Geſetze erſcheinende Verordnung
eben deßhalb auch ganz andere Gränzen als die continentale. So wie
ein Recht einer Selbſtverwaltung oder eines Privattitels ihr gegenüber
ſteht, wird die engliſche Verordnung ſtets den Charakter des facultativen,
[88] ſtatt den des befehlenden Rechts annehmen, und es den Selbſtverwal-
tungskörpern, bez. den Einzelnen überlaſſen, ſich des aus der Geſetz-
gebung folgenden Rechts zu bedienen oder nicht, je nachdem ſeine
Intereſſen es fordern, ohne die Ausführung unbedingt zu befehlen. So
iſt es z. B. im Gemeindeweſen und Grundbuchsweſen, und die folgende
Verwaltungslehre wird dafür mehrere Beiſpiele bringen. Allein dieſer
Standpunkt iſt ſelbſt für die engliſche geſetzmäßige Verordnung nicht
durchzuführen. Es gibt Fälle genug, in denen das öffentliche Intereſſe
den Vollzug der geſetzlichen Vorſchrift unbedingt fordert. Hier tritt da-
her die Geſetzgebung unbedingt auf und ſchreibt darüber Zwangsmaß-
regeln vor, gerade wie die continentale Verordnung, wie z. B. bei der
Schifffahrtspolizei, beim Impfungsweſen u. a. m. Wo dagegen nicht
dringende und unmittelbare Gefahr für das Publikum obwaltet, da
greift dieſe Geſetzgebung zu dem alten germaniſchen Syſtem der Buße
und läßt den Einzelnen, der ihr nicht gehorcht, durch den Richter zu
einer Geldſtrafe verurtheilen. Es gibt daher keine Geſetzgebung der
Welt, in welcher ſo viele Geldſtrafen vorkommen, als in England.
Durch alles dieß zuſammen genommen bietet das Verwaltungsrecht
Englands ein ganz anderes Bild, als das des Continents. Es gibt
hier kein für den ganzen Staat geltendes verordnungsmäßiges
Verwaltungsrecht, ſondern daſſelbe beſteht nur in den Geſetzen.
Alle Verordnungen ſind durchaus localer Natur. Eine Thätigkeit der
Regierung in der Bildung dieſes Verwaltungsrechts iſt eben deßhalb
auch in der Weiſe gar nicht vorhanden wie auf dem Continent, da
das ganze Gebiet der Conceſſionen und Genehmigungen ihr entgegen
iſt; ſie hat nicht einmal ein Urtheil darüber, ob z. B. ein Verein oder
eine Geſellſchaft, um die Rechte der juriſtiſchen Perſönlichkeit zu gewin-
nen, die erforderlichen Bedingungen erfüllt hat oder nicht, ſondern das
Geſetz ſchreibt ſie vor und der Richter entſcheidet. Durch dieſen gänz-
lichen Mangel an jeder Trennung der beiden Grundformen des Ver-
waltungsrechts gibt es daher auch in England überhaupt keinen rechten
ſelbſtändigen Begriff der Verwaltung, und vor allen Dingen gibt es
in England keine Theorie des Verwaltungsrechts. England hat
das ganze Verwaltungsrecht vielmehr auf das Engſte einerſeits mit ſeiner
allgemeinen bürgerlichen Rechtswiſſenſchaft in Beziehung auf das gel-
tende Recht, und anderſeits mit ſeiner Political Economy in Beziehung
auf die Grundſätze verſchmolzen. Es gibt keine Literatur des Verwal-
tungsrechts wie auf dem Continent, noch weniger eigene Lehranſtalten
für daſſelbe, ſondern dem praktiſchen Bedürfniß der Kenntniß des be-
ſtehenden Rechts wird vielmehr in zweifacher Weiſe, die von der conti-
nentalen zum Theil weſentlich abweicht, genügt. Zuerſt werden
[89] bei allen großen adminiſtrativen Geſetzgebungen die Akten nebſt Vor-
lagen und Enquêten gedruckt in den ſog. blue books, und damit dem
Publikum das Material zu eigenen Studien gegeben. Dann werden
die auf beſtimmte Gebiete der Verwaltung bezüglichen einzelnen Parla-
mentsakte beſonders herausgegeben, theils officiell, theils durch Privat-
unternehmungen. Dadurch iſt nun freilich das Material einerſeits ein
ſo gewaltiges, und anderſeits der Unterſchied der Form wie der Auf-
faſſungsweiſe von dem Continent ein ſo durchgreifender, daß es ſehr
ſchwer iſt, ſich in dem Ganzen zurecht zu finden. Die franzöſiſche prak-
tiſche Durchſichtigkeit fehlt ganz, und eben ſo die ſyſtematiſche Ordnung
des deutſchen Rechts, und jeder, der ſich daher mit dem engliſchen Ver-
waltungsrecht beſchäftigt, darf von vornherein vielfacher Irrthümer und
Auslaſſungen gewiß ſein, denen ſelbſt der Engländer nicht entgeht.
Wir unſererſeits dürfen deßhalb der Nachſicht unſerer Leſer gewiß ſein,
indem wir zum erſtenmal den Verſuch wagen, in dieß Verwaltungsrecht
eine gewiſſe Ordnung zu bringen.

In Frankreich hat der Entwicklungsgang der Staatsbildung dieſe
Verhältniſſe weſentlich anders geſtaltet. Wir dürfen über das Verord-
nungsrecht Frankreichs wohl auf den erſten Band verweiſen. Die Grund-
lage der Bildung des Verwaltungsrechts wechſelt allerdings ſeit der
Revolution je nach dem Siege der centralen Gewalt über die Volks-
vertretung. Allein der Sieg der ſtaatsbürgerlichen Geſellſchaft hat den-
noch den Grundſatz ſelbſt unter Napoleon erhalten, daß das für den
ganzen Staat gültige Recht nur auf dem Wege der Geſetzgebung ge-
bildet werden dürfe. Dagegen hat der innere Kampf der ſocialen Ele-
mente, in welchem ſich in zwei Jahren die unfreie Claſſe zur freien
gemacht, die Nothwendigkeit und Kraft der centralen Staatsgewalt als
eine Lebensbedingung Frankreichs erſcheinen laſſen. Das Verwaltungs-
recht gibt uns demgemäß in ſeinen Grundformen beide großen, ſelb-
ſtändigen Elemente deutlich genug wieder. Daſſelbe beruht auf Ge-
ſetzen, der Lois, und Verordnungen in allen Formen, Ordon-
nances, décrets, arrêts, circulaires u. ſ. w. Aber dieſe beiden For-
men ſind eben ſo ſtreng im Verwaltungsrecht geſchieden, wie im wirk-
lichen Staatsleben Regierung und Volksvertretung. Beide Faktoren der
letztern, das Königthum und die Geſellſchaft, haben hier die im Weſen
der Sache liegende Form gefunden und die Gränze derſelben feſtgeſtellt.
Die Volksvertretung gibt das Geſetz, die Regierung führt es aus; das
Verhältniß beider Elemente zu einander iſt in der in Frankreich ent-
ſtandenen oben erwähnten Formel geſetzt: „Der Miniſter wird mit der
Ausführung des Geſetzes beauftragt.“ Dieß nun iſt in der Form ſo
klar, daß es von allen conſtitutionellen Staaten Europas angenommen
[90] worden iſt. Allein gerade durch dieſe Scheidung mußte auch in Frank-
reich zuerſt die Frage entſtehen, was denn ſeiner Natur nach dem ge-
ſetzmäßigen, was dem verordnungsmäßigen Rechte angehöre. Das po-
ſitive Recht hat darauf ſo wenig als die Theorie eine Antwort zu geben
verſucht; die Löſung der Frage wird hier zuerſt darin gefunden, daß
die Verordnungsgewalt ſo weit naturgemäß ſei, als ſie
nicht mit bereits beſtehenden Geſetzen collidire. Damit war
das natürliche Princip für die verordnungsmäßige Bildung des Ver-
waltungsrechts gefunden, und das letztere vermöge jenes Grundſatzes
dem geſetzmäßigen mit vollkommen gleichem Recht nebengeordnet. Geſetz
und Verordnung bilden daher hier ein Ganzes, und dieſes Ganze findet
ſeine praktiſche Anwendung auf dem Gebiete des amtlichen Verwaltungs-
organismus, der, wie wir in der vollziehenden Gewalt gezeigt, auf
Grundlage der Geſchichte ein ganz ſelbſtändiges Leben in Frankreich
führt. Das Rechtsgebiet dieſes Organismus ſcheidet ſich daher ſelb-
ſtändig von dem übrigen Recht, ohne Rückſicht darauf, ob es aus Ge-
ſetz oder Verordnung beſteht; es hat ſeinen eigenen entſcheidenden Be-
hördenorganismus, ſeine eigene Jurisprudenz, ſeine eigene Theorie; es
iſt ein Ganzes für ſich, und ſo entſteht zuerſt der ſelbſtändige Begriff
des „droit administratif,“ das Recht der geſammten Thätigkeiten der
Verwaltungsbehörden, zuſammengeſtellt aus Geſetzen, Verordnungen,
Entſcheidungen des Conseil d’État und der Verwaltungspraxis, ein Rechts-
körper, den in dieſer Weiſe nur Frankreich beſitzt, und der deßhalb nicht
ohne weiteres auf das Rechtsleben anderer Länder übertragen werden
kann. England hat gar nichts Analoges; das Entſprechende in Deutſch-
land iſt dagegen die Verwaltungsgeſetzkunde, deren Natur und Stellung
wir ſogleich betrachten werden. Jene Selbſtändigkeit des droit admi-
stratif mußte nun in Frankreich auch bald ein ſelbſtändiges wiſſenſchaft-
liches Gebiet des Verwaltungsrechts erzeugen, das ſich nun, berechnet
auf die rein rechtlichen Befugniſſe des großen Verwaltungsorganismus,
um die leitenden ſtaatlichen, geſellſchaftlichen und volkswirthſchaftlichen
Principien nicht kümmerte, ſondern nur das Geltende für die Beamteten
zuſammenſtellte. Es geſchah daher nicht wie in Deutſchland, daß das
droit administratif ein ſtaatswiſſenſchaftliches Syſtem ward, es hat
vielmehr das Entſtehen der ſelbſtändigen Volkswirthſchaftspflege in Frank-
reich verhindert, und der Franzoſe begreift auch jetzt nicht, was eine
„Polizeiwiſſenſchaft“ ſagen will. Aber er hat dafür den Begriff eines
ſelbſtändigen Rechts der Verwaltung erzeugt, und damit einen weſent-
lichen Fortſchritt gegenüber England gethan, den dann Deutſchland
aufgenommen hat.

Was nun endlich Deutſchland betrifft, ſo bietet daſſelbe in
[91] ſeinem geltenden Verwaltungsrecht ein nicht unweſentlich verſchiedenes
Bild von Frankreich dar. Deutſchland hat durch keine gewaltſame ge-
ſellſchaftliche Revolution mit der Vergangenheit ſeiner Staatsbildung
gebrochen. Es hat daher das öffentliche Recht der Zeit, in welcher
Geſetz und Verordnung noch identiſch waren, nicht vernichtet. Es hat
dann die Geſetzgebung auf Grundlage der Volksvertretung eingeführt,
und von dieſer Zeit an das durchſichtige franzöſiſche Syſtem nicht geſetz-
lich und auch nicht einmal theoretiſch, ſondern einfach durch Gewohnheit
acceptirt, daß die Verordnung zwar an ſich nur die Vollziehung zum
Inhalt habe, dagegen aber auch die Stelle des fehlenden Geſetzes er-
ſetzen müſſe. Das deutſche Verwaltungsrecht beſteht daher aus zwei
großen Gruppen. Die erſte iſt durch das vorconſtitutionelle, die zweite
durch das verfaſſungsmäßige Verwaltungsrecht gebildet, welches letztere
wieder theils aus Geſetzen, theils aus Verordnungen beſteht. Dem Be-
griffe nach ſind dieſe Unterſchiede daher ſehr klar. Allein die große
Verſchiedenheit in der deutſchen Staatenbildung, ſowie das Princip der
Souveränetät der Staaten haben dafür entſcheidend gewirkt, und wir
glauben den Zuſtand in dieſer Beziehung ſehr einfach bezeichnen zu kön-
nen. Das geſammte Verwaltungsrecht jedes einzelnen Staates iſt ent-
halten in dem, was wir die „Verwaltungsgeſetzkunde“ nennen können,
ein Begriff, der dem franzöſiſchen droit administratif weſentlich ent-
ſpricht, nur mit dem Unterſchied, daß vielfach auch die verordnenden
Geſetze des vorigen Jahrhunderts darin aufgenommen ſind. Nur be-
ſitzen wir dieſe Verwaltungsgeſetzkunde nur von ſehr we-
nigen Staaten, und wir müſſen es daher faſt für unmöglich halten,
hier etwas Vollſtändiges zu liefern, bis weitere Vorarbeiten in dieſer
Richtung vorliegen und die geltenden Verwaltungsrechte der einzelnen
Staaten gehörig durcharbeitet ſind. Zu dieſer Unfertigkeit des Materials
kommt aber die Unklarheit über Begriff und Umfang des Verwaltungs-
rechts und die durchgreifende, bis jetzt jede einheitliche Darſtellung unmög-
lich machende Verſchiedenheit in der Bildung des poſitiven Verwaltungs-
rechts hinzu. Der Charakter dieſer Bildung in den einzelnen Staaten
war nun außerdem bis 1848 ſo verſchieden und ſo ſehr in der Entwick-
lung begriffen, daß ſich um ſo weniger etwas allgemeines ſagen läßt,
als nur in wenigen Staaten überhaupt der Begriff des Geſetzes gegen-
über dem der Verordnung klar war, wie wir früher gezeigt haben.
Die amtliche Verwaltung ſtrebte daher in dieſer Epoche beſtändig durch
Verordnungen Recht zu bilden und die Geſetzgebungen zu beſeitigen.
Erſt nach 1848 tritt dafür mit einer wenigſtens in den Hauptſtaaten
durchgreifenden Gleichmäßigkeit die Funktion der Geſetzgebung ein, und
das franzöſiſche Syſtem der Unterſcheidung von Geſetz und Verordnung
[92] wird ein allgemeines, ohne jedoch ſchon ganz zur formellen Geltung zu
gelangen. So leidet Deutſchland auch für ſein Verwaltungsrecht an
dem ihm eigenen Widerſpruch. Seine geſellſchaftlichen und volkswirth-
ſchaftlichen Zuſtände bilden eine mehr und mehr gleichartige Einheit;
ſeine Staaten aber haben geſonderte und ſelbſtändige Verwaltungsrechte.
Dieſer tiefe Widerſpruch hat nun eine neue und eigenthümliche Erſchei-
nung hervorgerufen, welche mehr und mehr von Bedeutung wird. Das
iſt der Anfang der Bildung eines gemeinſamen deutſchen Ver-
waltungsrechts, dem ſich die einzelnen Staaten unterordnen. Die
Formen deſſelben ſind bisher dreifach. Zuerſt entſteht ein Verwaltungs-
recht durch den Bund, ein Bundesverwaltungsrecht, durch Bundes-
beſchlüſſe, welche Verwaltungsangelegenheiten betreffen (wie z. B. Preß-
polizei, Markenrecht), anderſeits entſteht daſſelbe durch internationale
Verträge (des Zollvereins, Paß- und Legitimationskarten, Poſt,
Telegraphen) und endlich durch das deutſche Vereinsweſen (wie
Eiſenbahnrecht). Daß die deutſche Staatsrechts- und Bundesrechtslehre
ſich dieſer Thatſache gegenüber nicht zu helfen weiß, beruht darauf,
daß ſie keinen Begriff der Verwaltung hat. Die Verwaltungslehre aber,
die gerade hier berufen wäre, die Einheit der Idee und endlich auch
die Praxis zu vertreten, iſt ſelbſt, wie wir früher dargelegt, in ihre
großen Theile einheitslos zerſplittert. Um ſo größer iſt ihr Beruf und
ihre Aufgabe. Nirgends hat ſie eine großartigere Beſtimmung als in
Deutſchland. Und darum möge es uns verſtattet ſein, den letzten Punkt
dieſer Einleitung, das Verhältniß der Wiſſenſchaft oder der Verwal-
tungslehre zum geltenden Verwaltungsrecht zu berühren.

Anhang.
Die Idee des internationalen Verwaltungsrechts.

Bei der bisherigen Darſtellung ſind wir auf allen Punkten davon
ausgegangen, daß der Staat als einzelne ſelbſtändige Perſönlichkeit ſein
[95] Leben für ſich hat. Allein der wirkliche Staat iſt in der That nur die
Erſcheinung der Idee des Staats, wie der Einzelne die des Begriffes
der Perſönlichkeit. Die Vielheit der wirklichen Staaten iſt daher kein
geſchiedenes Nebeneinander derſelben. Auch ſie bilden ein Geſammt-
leben. Dieß Geſammtleben, urſprünglich ein roher Gegenſatz der Ein-
zelnen gegen einander, wird zur Gemeinſchaft des Lebens. Der Inhalt
dieſer Gemeinſchaft iſt aber keine Abſtraktion, ſondern das concrete
Leben der Menſchen, welche ihr angehören. Damit erſcheint das geſammte
Gebiet der Aufgaben der Verwaltung, und ſpeziell das Gebiet des Innern
in der Bewegung des Lebens dieſer Gemeinſchaft; die Intereſſen werden
gleichartig; jeder Einzelne findet nicht mehr bloß innerhalb ſeines eignen
Staates die Bedingungen ſeines Lebens, ſondern dieſelben ſind allmählig
mehr und mehr in der Geſammtheit der Berührungen der Völker unter-
einander gegeben, und aus dem Staatsleben entſteht ein Völkerleben.

Das Völkerleben iſt ſo alt wie die Weltgeſchichte. Es hat, wie
die Gemeinſchaft aller Perſönlichkeiten, ein Völkerrecht erzeugt. Allein
dieß Völkerrecht iſt Jahrtauſende hindurch ein negatives geblieben, und
hat ſich im Recht des Krieges und Friedens cumulirt. Erſt in unſerm
Zeitalter hat ſich der poſitive Inhalt des Völkerlebens Bahn gebrochen,
und das gegenſeitige Bedingtſein der Völker und Staaten durch einander
hat jenes Leben eben ſo gut als das Leben der Einzelnen zu einem
Gegenſtande der Verwaltung gemacht.

Damit beginnt nun ein ganz neues Gebiet der letzteren, und
gleichfalls ein neues Gebiet des Verwaltungsrechts. Der einzelne Staat
kann die Geſammtheit der Bedingungen für die Entwicklung ſeiner An-
gehörigen, ſo weit ſie im Völkerleben liegen, nicht gleichgültig betrachten.
Er muß verſuchen, auch ſie zum Inhalt ſeines Willens zu machen.
Allein das vermag er natürlich nicht durch einfache Geſetzgebung und
Verordnung. Er bedarf dazu der Zuſtimmung des andern, gleichfalls
ſelbſtherrlichen Staates. Somit ſteht ein neues, auf dem ſelbſtändigen
und einheitlichen Willen der einzelnen Staaten beruhendes Recht, das
in ſeiner Form ein Vertragsrecht, in ſeinem Inhalt ein Verwaltungs-
recht iſt. Und dieß Recht nennen wir das internationale Ver-
waltungsrecht.

Dieß internationale Verwaltungsrecht enthält nun alle Momente
der Lehre von der Verwaltung. Es hat zunächſt ſeine Vollziehung und
ſeine eigentliche Verwaltung, wie bei jedem einzelnen Staate. Seine
Vollziehung hat wieder ihren Organismus und ihr Zwangsrecht. Der
Organismus der internationalen Verwaltung iſt ein ſelbſtändiger neben
dem Organismus des Geſammtlebens der Staaten für ſich, welcher eben
nur die Gemeinſchaft noch ohne beſtimmten Inhalt ausdrückt. Dieſe
[96] letztere iſt nämlich vertreten durch das Syſtem der Geſandtſchaften;
die Lebensgemeinſchaft der Verwaltungszwecke dagegen iſt ausgedrückt
und hat ihren Organismus in dem Conſulatweſen. Das Zwangs-
recht der Staatengemeinſchaft aber iſt gleichfalls kein einfaches. Es
enthält erſtlich das Syſtem der Repreſſalien, zweitens den Krieg.
Seit der Entſtehung der internationalen Verwaltung gibt es, wir
möchten ſagen poſitive Kriege, deren Inhalt nicht mehr das rohe,
quantitative Machtverhältniß iſt, wie früher, ſondern vielmehr die Voll-
ziehung der Bedürfniſſe und Forderungen des internationalen Verwal-
tungsrechts. Es iſt eine neue Zeit auch in dieſer Welt der Staaten
durch das Weſen der Verwaltung eingetreten. Denn auch der Begriff
und Inhalt des Friedens iſt ein anderer wie früher. Es iſt nicht mehr
ein rein negativer Zuſtand des Aufhörens der Feindſeligkeiten, ſondern
ein poſitives Zuſammenwirken für gewiſſe Zwecke. Und einen ſolchen
Frieden kennt Europa erſt ſeit unſerm Jahrhundert. Mit ihm beginnt
eine neue Aera des Weltlebens, die beſtimmt iſt, noch ungeahnte
Wunder für die Menſchheit zu wecken. Wohl denen, die dieſe kommende
Epoche ſehen und genießen werden!

Das Objekt dieſer Verwaltung iſt nun das einer jeden Verwaltung.
Es gibt eine internationale Verwaltung der Staatswirthſchaft,
eine internationale Verwaltung der Rechtspflege, und eine inter-
nationale Verwaltung des Innern. Es liegt in der Natur der Sache,
daß die beiden erſten Gebiete faſt nur negativ ſind, und das Recht der
gegenſeitigen Berührungen der Staaten vermöge ihrer einzelnen Ange-
hörigen enthalten, wie Zollcartelle, Auslieferungsverträge u. ſ. w.
Erſt in der innern Verwaltung empfängt das Völkerleben einen poſi-
tiven Inhalt, und zwar zunächſt durch die Erzielung der Gleichartigkeit
der Maßregeln, welche die Geſammtintereſſen ihrer Angehörigen betreffen,
und welche für dieſelben einen hohen Werth hat. Erſt allmählig und
bis jetzt nur in ſehr einzelnen Punkten ſieht man eine Gemeinſamkeit
dieſer Maßregeln entſtehen. Die Geſchichte hat einen weiten Weg
durchzumachen, bis ſie dieſe Gemeinſamkeit zur poſitiven und allgemeinen
Baſis des Völkerrechts erhebt; aber die Zeit wird kommen, in welcher
dieß geſchieht, und wenn die Menſchheit glücklich ſein kann, ſo wird
ſie dann beginnen es zu werden. —

Dieß internationale Geſammtleben hat nun zwei Grundformen,
an welche ſich ſchon jetzt die dritte Grundform, wenn auch nur noch
gleichſam leiſe und vorſichtig, kaum in ihren erſten Umriſſen erſcheinend,
anſchließt. Die erſte Grundform iſt der Vertrag mit ſeiner Baſis der
Selbſtändigkeit der einzelnen Contrahenten, ſeiner beſchränkten und
ſcharf beſtimmten Auslegung in Beziehung auf ſeine Objekte, und
[97] endlich ſeiner zeitlichen Begränzung. Der Vertrag iſt die noch rohe, ein-
fache, unorganiſche Form des internationalen Geſammtlebens, die, ſtets
zufällig und wechſelnd, auch nur zufällig und wechſelnd, oft ſogar
geradezu zerbrochen, die Geſammtentwicklung nur durch die Furcht des
Einen vor dem Andern ſchützt. Die zweite Grundform dagegen iſt der
Staatenbund. Der Staatenbund iſt, um uns ſo auszudrücken, ſchon
mehrfach von der Geſchichte verſucht worden. Schon Griechenland war
ein Staatenbund; das Karolingiſche Reich, die Idee des germaniſch-
römiſchen Kaiſerthums, iſt im Grunde auch nichts anderes. In neuerer
Zeit ſehen wir ihn wieder entſtehen in Deutſchland, in der Schweiz,
in Nordamerika; die großartigſte, wenn auch in der äußeren Form
weſentlich abweichende Erſcheinung deſſelben iſt das britiſche Weltreich,
das ſeine ſogenannten Colonien im Grunde wie ſelbſtändige Staaten
behandelt. Die Theorie hat das Weſen und die höhere ſittliche Idee
des Staatenbundes wenig verſtanden, und ſich daher auch nicht über
eine formale Auffaſſung und Definition deſſelben einigen können. Sie
hat, wie es in der Natur der Geſchichte liegt, in dem Staatenbund
einen ſtaatsrechtlichen Körper, und in dem Bundesrecht nur die
Aufgabe geſehen, die Gränze der Selbſtändigkeit der einzelnen Staaten
gegenüber der Einheit derſelben, alſo das Macht- und Rechtverhältniß
der Bundesglieder zu einander zu beſtimmen. Das muß ewig unfrucht-
bar bleiben, ſo wie es ſich nicht mehr um die juriſtiſche Interpretation der
Verträge handelt, welche den Staatenbund conſtituiren, ſondern um
das höhere Weſen der Sache. In der That nämlich iſt dieß poſitive
Recht der Bundesverträge ja doch nur ein rechtlicher Ausdruck einer
tiefer gehenden Gewalt, und geſtaltet ſich und wechſelt mit der Macht,
welche dieſe Einheit ſelber erzeugt hat. Das Verſtändniß des Bundes-
rechts aller Zeiten iſt daher das Verſtändniß des Inhalts, und nicht
der Form des Bundes. Der Inhalt des Bundes aber iſt der einer
jeden Gemeinſchaft, die Förderung des Geſammtrechts durch die Einheit
der ſelbſtändigen Perſönlichkeiten. Dieſe aber wird, ſo wie wir nicht
mehr abſtrakte Formeln, ſondern concrete Verſtellungen haben und
wollen, zu nichts anderem, als zur innern Verwaltung. Und ſo ergibt
ſich, daß das wahre Weſen eines jeden Staatenbundes oder Bundes-
ſtaates eben nichts iſt, als die zur Selbſtändigkeit erhobene, und durch
ſich ſelbſt und nicht mehr bloß durch vertragsmäßig geſetzte Rechte
wirkende Organiſation der Einheit für die internationale Verwaltung.
Ein Staatenbund iſt daher von dem Bundesſtaat niemals durch
formale Beſtimmungen zu unterſcheiden, ſondern nur durch den Zweck.
Ein Staatenbund iſt eine Einheit, welche zu ihrem Zwecke hat, die
ſtaatliche Selbſtändigkeit jedes Gliedes durch die Kraft der Gemeinſchaft
Stein, die Verwaltungslehre. II. 7
[98]zu ſchützen; ein Bundesſtaat will und muß durch ſein Organ die
gemeinſchaftlichen Angelegenheiten verwalten. Ein Staatenbund iſt
ein Rechtskörper, ein Bundesſtaat iſt ein Verwaltungskörper.
Das Staatenbundsrecht iſt daher weſentlich nur militäriſche Organiſation
und die Ordnung des vertragsmäßigen Maßes der Leiſtungen der Ein-
zelnen für die Einheit der Kraft; das Bundesſtaatsrecht dagegen, indem
es dieß Staatenbundsrecht allerdings als ein Moment in ſich enthält,
erhebt ſich zu einem objektiv gültigen gemeinſamen Verwaltungs-
recht. Sein Inhalt iſt Verwaltung, und ſein Fortſchritt und ſeine
Zukunft beſteht darin, daß dieſe internationale Form der Verwaltung
ſich immer weiter und höher ausbilde.

Wenn dereinſt unſere Lehre vom Völkerrecht ſich dahin ausbilden
wird, nicht bloß die rechtlichen Zuſtände der Staaten untereinander, in
dem harten Gegenſatze ihrer Selbſtändigkeit zu begreifen und darzulegen,
ſondern in den juriſtiſchen Formen des Geſammtlebens das Werden der
Einheit zu erkennen und zu fühlen, wenn ſie namentlich die Geſchichte
des internationalen Verwaltungsrechts und ſeiner organiſchen, zur Ein-
heit des Menſchengeſchlechts drängenden Gewalt in den Handelsverträgen
ſuchen und finden wird, wird ſie das werden, was ſie zu werden be-
ſtimmt iſt, das höchſte Gebiet der Staatswiſſenſchaft.

An dieß ſtaatliche Leben ſchließt ſich nun in ganz unbeſtimmten,
aber viel verſprechenden Anfängen ein, ſich über die Völker ausbreiten-
des Vereinsleben. Wir verſtehen es noch nicht ganz. Es will
eigends ſtudirt ſein, wie es ſich theils an die Wiſſenſchaft anſchließt,
theils an praktiſche Aufgaben. Es iſt noch ganz in dem Stadium, nur
noch gemeinſame Intereſſen zu erzeugen. Die Zeit wird kommen,
wo es ſich zu einem ſelbſtändigen einheitlichen Faktor ausbildet, der in
gewaltiger Weiſe einzugreifen beſtimmt iſt. — Unſere Nachkommen haben
noch viel zu lernen und zu arbeiten, um den Forderungen der höchſten
wiſſenſchaftlichen Erkenntniß zu genügen.

I.
Das Bevölkerungsweſen und die Verwaltung.
Bevölkerungspolitik und Bevölkerungsordnung.

Die Bevölkerung eines Staates erſcheint ſtets als eine der wich-
tigſten, ja als die wichtigſte Thatſache für das innere Leben des Staats.
Sie iſt der Ausdruck ſeiner Macht, die ſich in der Zahl ſeiner Ange-
hörigen vertreten findet. Sie iſt die Grundlage ſeiner Wirthſchaft. Sie
iſt endlich das Ergebniß aller derjenigen Faktoren, welche auf das Wohl-
ſein und die Kraft der Einzelnen Einfluß haben. Sie iſt daher ſchon
als rein quantitatives Element die Grundlage deſſen, was der Staat
thun kann, und durch ihre Größe ſelbſt das Zeichen von dem, was er
gethan hat.

So wie man das erkennt, ſo ſind Wunſch und Streben ſehr natür-
lich, vermöge der großen dem Staate zu Gebote ſtehenden Mittel nun
auch für dieſes wichtigſte Element des Staatslebens wirklich etwas zu
thun, und ſo weit möglich mit Geſetzen und Maßregeln dieſer Bevöl-
kerung diejenige Geſtalt und Bewegung zu geben, welche ihrerſeits als
Grundbedingung für die Entwicklung des Einzelnen und damit des
Ganzen anerkannt wird. Eine ſolche Thätigkeit iſt Verwaltung; und
ſo entſteht das, was wir die Verwaltung der Bevölkerung, und
[107] in Beziehung auf die Geltung der ſtaatlichen Beſtimmungen das Ver-
waltungsrecht der Bevölkerung nennen.

Offenbar nun entſtehen an den beiden Hauptelementen des Bevöl-
kerungsweſens ſofort zwei Hauptaufgaben dieſer Verwaltung und damit
zwei Hauptgebiete ihres Rechts. Die erſte Aufgabe hat die Bevölkerung
als Subſtrat der Staatsmacht, alſo in ihrem quantitativen Verhältniß,
zum Gegenſtand, und enthält die Frage, ob und wie die Verwaltung
auf die Vermehrung und Verminderung der Bevölkerung einwirken
könne und ſolle. Den Inbegriff der hierauf bezüglichen Grundſätze
bildet die Bevölkerungspolitik, und die öffentlichen Beſtimmungen,
die ſich daran ſchließen, das Recht der Bevölkerungspolitik. — Die zweite
Aufgabe hat ſtatt der Kräfte, welche die Vermehrung und Verminderung
der Bevölkerung erzeugen, vielmehr die vorhandene Bevölkerung als
ſolche, und damit die gegebenen gegenſeitigen Beziehungen der Einzelnen
zur Gemeinſchaft zum Objekt, und für ſie entſteht daher die Aufgabe,
dieſer Bevölkerung ihre Ordnung zu geben, und für dieſe Ordnung
ein Syſtem von Rechtsbeſtimmungen aufzuſtellen. Das ſind die beiden,
aller Verwaltung der Bevölkerung zum Grunde liegenden Hauptgebiete.

Auch hier nun macht ſchon die tiefe Verſchiedenheit des Princips
eine gemeinſame Codification für beide Theile faſt ſchon äußerlich un-
möglich. Außerdem ſind die Anſichten über die Löſung jener Aufgaben
zu verſchiedenen Zeiten höchſt verſchieden, und eben ſo die äußern Ele-
mente, welche auf jeden Theil der auf ſie bezüglichen rechtlichen Beſtim-
mungen einwirken. Das beſtehende Recht bietet uns daher ein höchſt
buntes, ſehr ungleichmäßig entwickeltes Bild dar, und die Theorie hat
es ihrerſeits nicht verſtanden, Einheit und Ueberſicht hinein zu bringen.
Man muß daher ſchon hier mit dem Satze beginnen, den wir faſt auf
jedem Punkte der ganzen Lehre zu wiederholen in der Lage ſein werden,
daß alle Theile vorhanden ſind, während das Ganze fehlt.
Aber es fehlt noch ein zweites, das nicht minder wichtig iſt. Das iſt
die Geſchichte, und mit der Geſchichte das hiſtoriſche Bewußtſein des
Ganzen wie des Einzelnen. Es iſt die Aufgabe des Folgenden, der
künftigen Wiſſenſchaft in beiden Beziehungen vorzuarbeiten.

Es möge uns hier verſtattet ſein, einige Bemerkungen über die Stellung
und Behandlung, welche das Bevölkerungsweſen in der Staatswiſſenſchaft ein-
nimmt, anzufügen. Dieſelben ſind für den Gang der letztern und namentlich
für den Mangel eines klaren Verſtändniſſes der Verwaltung und ihrer Auf-
gabe zu bezeichnend, als daß wir beide nicht mit wenig Worten hier charakteri-
ſiren ſollten. Vom größten Intereſſe iſt es dabei, zugleich das Verhältniß zu
verfolgen, in welchem die beiden Seiten der Bevölkerungslehre, die Politik und
die Ordnung der Bevölkerung, zu einander ſtehen.

Das Bewußtſein, daß die Zahl der Bevölkerung für den Staat hochwichtig,
und daß die Ordnung derſelben für ihn abſolut nothwendig ſei, iſt ſo alt
wie die Verwaltung ſelbſt. So wie daher die Staatswiſſenſchaft zur ſelbſtän-
digen Wiſſenſchaft ward, mußte ſie die Bevölkerungslehre allerdings aufnehmen.
Allein die Art und Weiſe, wie ſie es thut, iſt höchſt charakteriſtiſch.

Die Staatswiſſenſchaft des vorigen Jahrhunderts trägt den Charakter des
geſammten Staatslebens an ſich; ſie iſt die Lehre von den Bedingungen der
Staats macht. Die Staatswiſſenſchaft unſeres Jahrhunderts, dem Charakter
unſerer Gegenwart folgend, wird zur Lehre von der Staatsfreiheit in der
Verfaſſung. Das nun hat neben dem geſammten Gange der Staatslehre
auch die des Bevölkerungsweſens bedingt. In beiden Epochen nämlich finden
wir, daß die Politik und die Ordnung der Bevölkerung als gar nicht zuſam-
mengehörig, als gegen einander gleichgültig betrachtet werden, und daß aus
demſelben Grunde die Staatslehre urſprünglich nur die Bevölkerungspolitik als ihr
angehörig aufnimmt, während ſie das Recht der Ordnung der Bevölkerung
theils ganz wegläßt, theils als einen untergeordneten Theil der „Polizei“ be-
handelt. Wir werden die hiſtoriſche Entwicklung jedes dieſer beiden Gebiete
unten bezeichnen. Im Allgemeinen aber muß man wohl Montesquieu als
denjenigen betrachten, der das Bevölkerungsweſen zuerſt als einen integriren-
den Theil der Staatswiſſenſchaften feſtgeſtellt hat (L. XXIII.), obwohl bei
ihm nur von der Politik der Bevölkerung die Rede iſt. Während die franzö-
ſiſche Wiſſenſchaft durch ihn der Sache ſelbſt ihr Recht gab, hat die deutſche
Wiſſenſchaft ihr zuerſt ihre ſyſtematiſche Stellung gegeben. Schon Juſti hat
ein, wenn auch mehr gefühltes als entwickeltes Syſtem. In ſeiner „Grundveſte
der Macht und Glückſeligkeit der Staaten“ ſpricht er in Bd. I. im Buch I. von
der „Cultur und Oberfläche eines Landes“ (natürliches Element), im Buch II.
folgt dann die „Vermehrung der Einwohner.“ Unklarer iſt Sonnenfels, der
die Bevölkerungslehre zur „Einleitung“ in die Polizei macht. Dennoch wäre
damit derſelben ihre Stellung dauernd geſichert, und wohl auch die organiſche
Verbindung des Ordnungsrechts der Bevölkerung mit der Bevölkerungspolitik
feſt begründet geweſen, wenn nicht zwei gewaltige wiſſenſchaftliche Erſcheinungen
das ganze Gebiet aus der naturgemäßen Entwicklungsbahn hinausgeworfen
hätten; denn noch J. Fiſcher in ſeinem „Lehrbegriff ſämmtlicher Cameral- und
Polizeirechte“ (1785) ſtellt in dem Buch II. („Perſönliches Polizeirecht“) im
Grunde das, was wir als die Ordnung der Bevölkerung bezeichnen, an die
Spitze — eine ſehr beachtenswerthe Erſcheinung, da dieſe Arbeit der erſte Ver-
ſuch eines ſyſtematiſchen Rechts der Geſellſchaftsordnung iſt, deren Be-
deutung man nicht verſtanden hat — während die Bevölkerungspolitik bei ihm
nur einen gar kleinen Raum einnimmt (V. Hauptſt. V. Abſchn.). Jene beiden
Erſcheinungen aber waren die Werke von Süßmilch und Malthus (ſ. unten).
Durch ſie trat die Frage nach den Geſetzen, die für die Bevölkerungspolitik
gelten, ſo machtvoll in den Vordergrund, daß ſich die ganze Theorie nach dieſer
Seite hin wandte, und jenes „Perſönliche Polizeirecht“ darüber vergaß. Es
ſchien für die Staatswiſſenſchaft nur noch nothwendig, ſich über die Principien
klar zu ſein, die für das Verhältniß der Verwaltung zur Zu- und Abnahme
[109] der Bevölkerung gelten, und da man bald erkannte, daß hier wenig durch den
Staat geſchehen könne, ſo blieb nichts anderes übrig, als einfach an die Stelle
der Lehre vom ganzen Bevölkerungsweſen die Theorie über das Wachsthum der
Bevölkerung zu ſetzen. Selbſt ſchon der ſonſt ſo geiſtvolle Berg erwehrt ſich
deſſen kaum mehr, und die ganze Verwaltung der Bevölkerung erſcheint bei
ihm in den oben angedeuteten zwei Gruppen; die Bevölkerungspolitik und ihr
Recht — was ſich daraus retten ließ — in Thl. II. 3. Bd. 2. Hauptſt.: und
die Ordnung der Bevölkerung unter der Sicherheitspolizei. Von da an herrſcht
dieſer Standpunkt, aber die Theorie iſt ſich ihrer Sache doch nicht recht ſicher.
Die Bevölkerungspolizei, für die man den großen Standpunkt Juſti’s verloren
hat als Aufſtellung eines ſelbſtändigen Gebietes, muß jetzt einem andern Theile
einverleibt werden, wie die Bevölkerungsordnung der Sicherheitspolizei. Dieſer
Theil iſt nun ſchon in der ganzen Auffaſſung der Bevölkerungspolitik indicirt.
Die Zu- und Abnahme der Bevölkerung verliert allerdings in etwas ihren Cha-
rakter einer bloßen Machtfrage, wird aber dafür eine der volkswirthſchaft-
lichen Bedingungen der „Wohlfahrt;“ und ſo fällt ſie jetzt mit der ganzen
Theorie der Populationiſtik in die Nationalökonomie. Zuerſt ſpricht dieß theo-
retiſch Soden aus, der überhaupt „die Staatspolizei nach den Grundſätzen
der Nationalökonomie“ ausſchließend behandelt (Nat.-Oek. Bd. 7), und hier die
„Bevölkerungspolizei“ im 21. Buch, §. 96 ff. aufführt, nur von Bevölkerungs-
politik redend. Von da an wird es Gewohnheit, namentlich unter dem Ein-
druck Say’s, der die Bevölkerungslehre geradezu als Theil der Économie
politique hinſtellt (Cours d’Econ. Pol. Pars VII.), die Theorien über Bevöl-
kerung als integrirende Beſtandtheile der Nationalökonomie zu behandeln, um
ſo mehr, da die Deutſchen den Franzoſen und Engländern folgten, die nicht
im Stande waren, die von Juſti und Sonnenfels gewonnene Scheidung von
Volkswirthſchafts-, Finanz- und Verwaltungslehre feſtzuhalten. Daß daneben
die Bevölkerungslehre ihren eigenen Weg ging, verſteht ſich von ſelbſt. Doch
bleibt die Vorſtellung, daß das Bevölkerungsweſen ſelbſtändig ſein müſſe; auch
Pölitz hat ſie noch, wenn auch als Politik, ſelbſtändig als Theil der Polizei-
wiſſenſchaft aufgeſtellt (Bd. II. Polizei-Wiſſenſchaft Nr. 33). Bedeutſamer war
es, daß Rau ſie dann in die „Volkswirthſchaftspflege“ hinübernahm (Bd. I.),
was aber freilich nicht durchgriff, da er nach Smiths Vorgange in der Bevöl-
kerung nur die „Zahl der Arbeiter“ ſah. Warum hat Max Wirth in ſeinem
2. Bande der National-Oekonomie die Sache mit ſo einfacher Beſchränkung auf
die Smithſche Regel abgethan, ohne über Rau hinaus zu gehen? (2. Buch I.)
Mit dem Auftreten der Mohl’ſchen Richtung ſchien nun die beſſere Zeit kom-
men zu müſſen. Jacobs faßt noch in ſeinen „Grundſätzen der Polizeigeſetz-
gebung“ (1809) die ganze Bevölkerungspolitik rein als vorzugsweiſe in den
Händen der Regierung liegende Angelegenheit derſelben auf (§. 72); Mohl da-
gegen hat das unbeſtreitbare Verdienſt, die wiſſenſchaftlich gefundenen Geſetze
der Bewegung der Bevölkerung auch als Grundlage der polizeilichen Thätigkeit
hinzuſtellen. Allein da er ſich ſelbſt über das Verhältniß von Polizei und Ver-
waltung durchaus unklar blieb, ſo geſchah es ihm, daß er die Bevölkerungs-
polizei in die Polizeiwiſſenſchaft (1. Buch, 1. Cap.) nach Juſti’s Vorgange
[110] allerdings aufnahm, die Ordnung der Bevölkerung dagegen theils in die Sicher-
heitspolizei (Paßweſen ꝛc.), theils in die Verwaltung (Heimathsrecht) verwies,
wodurch dann der alte Standpunkt nicht gebeſſert ward. Doch kann man ſo
ziemlich als anerkannt die Scheidung der Bevölkerungslehre von der National-
ökonomie anſehen; ſelbſt Roſcher, der wieder alles confundirt, greift gegenüber
dieſer Thatſache zu dem verzweifelten Zeugniß ſeines Mangels an organiſcher
Auffaſſung, indem er die Bevölkerungslehre als „Anhang“ ſeines erſten Theiles
behandelt. Mein Verſuch, die Populationiſtik in das Syſtem der Staats-
wiſſenſchaft aufzunehmen, iſt noch ohne Erfolg geblieben. Durch dieſen Gang
der theoretiſchen Entwicklung hat ſich nun das, für das geſammte Gebiet des
Bevölkerungsweſens maßgebende Reſultat ergeben, daß die Theorie nicht bloß
die eigentliche Bevölkerungspolitik, ſondern auch das Recht der Bevölkerungs-
ordnung entweder ganz vergeſſen hat, wie Gerſtner, der gradezu das Be-
völkerungsweſen in der Verwaltung als „Bevölkerungslehre“ aufführt, oder wie
Rau und Mohl es nur halb oder an verkehrten Stellen beachtet, oder ganz
ad libitum damit verfährt, wie Roſcher. Dieß Recht der Ordnung der Be-
völkerung, das auch mir damals nicht klar war, iſt dadurch faſt ganz in die
Darſtellungen der Verwaltungsgeſetzkunde gefallen. Das iſt gegenwärtig der
Zuſtand, und wohl auch die Charakteriſtik des folgenden Verſuches in Bezug
auf ſeine Geſammtauffaſſung. Daß wir ſehr viel vom Bevölkerungsweſen
wiſſen, aber ſehr wenig Bevölkerungswiſſenſchaft haben, ſcheint jedenfalls klar.

A. Die Bevölkerungspolitik.